על "ההחלטה" של שר הרווחה לנתק את הביטוח הלאומי מתקציב המדינה

השר חיים כץ הטיל היום פצצה בישיבת הממשלה כאשר אמר שהביטוח הלאומי יפסיק להפקיד את עודפי הגבייה שלו אצל משרד האוצר. קראתי ושמעתי בשעות האחרונות הרבה שטויות על המהלך הזה ואני רוצה לעשות בו סדר. בקצרה- הטענות של מנכ"ל הביטוח הלאומי (כפי שבאות לידי ביטוי פה) הן מביכות והטענות של הגורמים העלומים באוצר הן לא מדויקות בלשון המעטה ובהחלט גובלות בהפחדה.

בשורה התחתונה מדובר בכיפוף ידיים פוליטי שרחוק מלהיות מהלך סגור וגמור ויש ספק רב אם אכן יצא לפועל. אני רוצה בפוסט זה להסביר מדוע המהלך הוא בעייתי, מה הוביל אליו, מה הוא יעשה למדינה ומה הוא לא יעשה למדינה.

הפוסט הזה נכתב אחרי שדיברתי עם גורמים בממשלה ולפני שהספקתי לתקף את כל מה שהם טענו. לפיכך עשויים להיות אי דיוקים קטנים.

קצת רקע היסטורי

בהתאם להסכם שנחתם בין הביטוח הלאומי לבין משרד האוצר בשנות ה-80 הביטוח הלאומי מעביר את עודפי הגבייה לקופת האוצר תמורת אגרות חוב שהאוצר מנפיק לביטוח הלאומי. אגרות החוב נושאות ריבית כמובן. הסיבה שלביטוח הלאומי יש עודפי גבייה היא שהוא מסתכל לטווחים מאוד ארוכים, לדוגמה הוא אמור (מכספי המסים שאני משלם כיום) לשלם לי את את קצבת הזקנה שלי עוד 40-50 שנים. מהבחינה הזאת הביטוח הלאומי הוא מעין "חברת ביטוח" שמנהלת עודפים על פני עשרות שנים. צריך להעיר שכבר שנים הביטוח הלאומי הוא לא רק חברת ביטוח מכיוון שחלק ממטרתו היא להעביר כספים מחלקים אחדים של האוכלוסייה לחלקים אחרים של האוכלוסייה. אז הוא לא חברת ביטוח "טהורה" אבל הוא סוג של חברת ביטוח.

הטענות כאילו האוצר "שדד" לאורך כל השנים את הביטוח הלאומי הן שטויות במיץ עגבניות. הכספים הופקדו בקופת האוצר כמו כל כסף אחר שהאוצר גייס ושימשו להוצאות שוטפות. תמורת אותם כספים הביטוח הלאומי מקבל ריבית (אפילו די גבוהה) עם סיכון אפסי. בנוסף, חשוב להכיר שהאוצר מעביר כל שנה כ-30 מיליארד ₪ לביטוח הלאומי כהשתתפות בהוצאות הביטוח הלאומי (בלי קשר לאג"ח שנפדות). גם הטענות כאילו האוצר צריך לשמור את הכסף בקרן ייעודית הן טמטום מוחלט שכן אם האוצר היה עושה זאת הוא היה מצד אחד שומר 200 מיליארד ₪ בריבית 0 ומצד שני מגייס את אותו סכום בשוק ההון בריבית של נניח 2%. במקרה כזה קל לראות שהמהלך הגאוני הזה היה עולה 4 מיליארד ₪ בשנה בתשלומי ריבית. לא הניצול הכי טוב של כספי משלם המסים, בלשון המעטה.

נקודה אחרונה שצריך להכיר מההיסטוריה זה שלפני כעשור התברר שהביטוח הלאומי בדרך לפשיטת רגל. בשנים האחרונות הממשלה (כמובן) לא עשתה כלום כדי למנוע את פשיטת הרגל הזאת ומצד שני החיים עצמם והחלטות הממשלה גרמו לכך שפשיטת הרגל רק הלכה והתקרבה. כרגע אנחנו מעריכים שתוך כ-20 שנים הביטוח הלאומי יפשוט סופית את הרגל.

מה הוביל למהלך הנוכחי (מאוד טכני- ניתן לדלג)

בחודשים האחרונים התנהלו דיונים אצל היועץ המשפטי לממשלה בשאלה קצת "טכנית". כאמור לביטוח הלאומי יש עודפי גבייה וכאשר הם מועברים לממשלה הם נרשמים בצד ההכנסות. מבלי להיכנס יותר מדי לקטע הטכני צד ההכנסות הוא פחות הבעיה של הממשלה אלא דווקא צד ההוצאות. הממשלה תמיד מחפשת איך להוציא יותר אבל מגבלת ההוצאה מגבילה אותה. לכן אגב כחלון משתמש בקופה של רשות מקרקעי ישראל כדי לממן את מחיר למשתכן שלו. עכשיו נניח שהממשלה רוצה להעלות את קצבאות הנכים. זה כמובן יגדיל את ההוצאות של הביטוח הלאומי מה שיגרום לכך שהביטוח הלאומי יוכל להפקיד פחות כספים בקופת האוצר מה שיפגע בצד ההכנסה. כל החלטה ממשלתית שפוגעת בצד ההכנסה אמורה, לפי כלל הנומרטור, לבוא עם מקור תקציבי חלופי. עכשיו לשאלה המשפטית- האם הממשלה יכולה להחליט על מהלך כזה (העלאת קצבאות הנכים) מבלי למצוא מקור תקציבי למהלך? אחרי שחודשים התקיימו על הנושא דיונים היועמ"ש החליט שהחלטות הממשלה בנוגע להוצאות הביטוח הלאומי כפופות לנומרטור ולכן לא ניתן לקבל החלטה מסוג זה מבלי להצביע על מקור תקציבי.

כץ כמובן התעצבן מהחלטה זאת וכעת נראה שהוא החליט לשבור את הכלים.

מה המשמעות של המהלך? (גם קצת טכני- ניתן לוותר)

נניח שניה שהמהלך אכן יצא לפועל, מה משמעותו?

מצד אחד היא ענקית אך מצד שני היא לא גדולה. אסביר את נקודה זאת.

ברמת החשבונאות הלאומית מה שיקרה זה שהממשלה תצטרך למצוא מקור חלופי לאותם 20 (פלוס או מינוס) מיליארד ₪ שהופקדו אצלה כל שנה. היא בעצם תידרש לגייס יותר אג"ח בשוק ההון. זה יגדיל את יחס החוב תוצר ועלול להיות לזה השפעות שליליות על דירוג האשראי של ישראל. אבל מצד שני הביטוח הלאומי, שהוא גם חלק מהממשלה במובן הרחב בעצם ירשום לעצמו נכס בדיוק באותו גודל. ולכן מבחינת החשבונאות הלאומית אין לכך השפעה אמיתית. יש פה חלוקה שונה של המקורות וההתחייבויות הממשלתיים אבל שני הצדדים של המאזן די מאזנים אחד את השני. בהערת אגב זה מראה לכם כמה יחס חוב תוצר לא תופס את המורכבות האמיתית של מצב הממשלה.

מבחינת תקציב המדינה יש למהלך השפעה עצומה מכיוון שכאמור יהיו לה השלכות על צד ההכנסה ועל יחס החוב תוצר מה שישפיע שנה הבאה גם על כלל ההוצאה (כלל ההוצאה מורכב, בין היתר, מפרמטר שמתייחס ליחס חוב תוצר- ככל שהיחס גבוה יותר הגידול בתקציב המדינה המותר הוא קטן יותר). על פניו נשמע שיהיה פה השפעה אדירה, ואכן האוצר מאיים בקיצוץ תקציבי עצום. אבל, וזאת הנקודה החשובה, את הכללים הפיסקאליים ניתן לשנות בקלות. יבואו מהאוצר ויגידו ששינוי של הכללים הפיסקאליים הוא איתות רע לשוק ההון וזה נכון בדרך כלל. אך זהו מצב יוצא דופן. שכן השינוי לא נובע משינוי התנהגות של הפוליטיקאים והגדלת ההוצאות אלא פשוט שינוי ברישום של נכסי המדינה והתחייבויותיה.

להערכתי, ואחרי ששמעתי את טענות שני הצדדים, לשינוי כזה לא יהיו השלכות משמעותיות על תקציב המדינה או על הביטחון של השווקים ביכולת הממשלה לעמוד בהתחייבותיה. כלומר המהלך לא באמת מחייב את תחזיות האיוב של האוצר.

מה המהלך לא יעשה? (חשוב מאוד!)

בניגוד לטענות של שר הרווחה ומנכ"ל הביטוח הלאומי, המהלך לא ישפיע כהוא זה על הגרעון האקטוארי של הביטוח הלאומי. כלומר גם אם המהלך יצא לפועל וגם אם לא הביטוח הלאומי עדיין צפוי לקרוס תוך כ-20 שנים. כלומר הטענות כאילו זה נעשה על מנת לשפר את מצב המבוטחים הן שקר/ספין במקרה הטוב או אי הבנה קיצונית של המצב במקרה הרע.

האם המהלך נכון?

כנראה שלא. תראו, כיום יש כמה גורמים בממשלת ישראל (במובנה הרחב) שמנהלים נכסים והתחייבויות. יש כמובן את משרד האוצר שמגייס כל הזמן אג"חים וממחזר אותם. את זה עושה החשב הכללי.

יש גם לבנק ישראל יחידה שמנהלת את יתרות המט"ח של בנק ישראל. ברקע צריך לזכור שגם קק"ל במובן מסוים מנהלת כספים ציבוריים

וכעת הביטוח הלאומי רוצה לעשות את אותו הדבר כמו בנק ישראל. נשאלות פה כמה שאלות חשובות:

  1. מדוע הכפילות הזאת? למה שהאוצר לא יעשה את זה בשביל הביטוח הלאומי?
  2. מי יחליט על רמת הסיכון ודרך פיזור ההשקעות? כמה יעלה המנגנון הזה?
  3. איפה הביטוח הלאומי ישקיע את הכסף? באיזה רמת סיכון? ומי ינהל ויאשר את זה? צריך להעיר שכיום הביטוח הלאומי מפקיד את הכספים ברמת סיכון אפסית באוצר המדינה ומקבל ריבית יפה יחסית של קצת יותר מ-2% (חלקה מסובסדת במסגרת אג"ח ייעודיות- כ1.8 מיליארד ₪ סבסוד בשנה).
  4. האם הביטוח הלאומי יכול לקבל על ההשקעות שלו ריבית יותר גבוהה מאשר האוצר ידרש לשלם על החובות שלו? אם כן אז יכול להיווצר פה רווח למדינה (כמובן תוך לקיחת סיכונים). אך אם לא אז יש פה נטו הפסד למשלם המסים. להערכתי התשובה היא לא.

מה צריך לעשות

נחלק את הסעיף הזה לכמה חלקים.

בנושא של השקעות עודפים וגיוס כספים עדיף שגורם אחד במדינה יעשה את זה וזה כמובן משרד האוצר.

בנושא של הגרעון האקטוארי של הביטוח הלאומי נדרשות החלטות קשות שכוללות העלאת גיל פרישה (בעיקר לנשים אך לא רק), הגדלת תשלומים של האזרחים לביטוח הלאומי והגדלת השתתפות הממשלה בהוצאות הביטוח הלאומי.

לבסוף על מנת להבטיח שהמהלכים הקשים הללו לא ינוצלו על ידי הממשלה הבאה לחלוקת הטבות לאזרחים צריך לקבוע "כללים פיסקאליים" גם לביטוח הלאומי. כלומר מעין מנגנון נומרטור ל-30 או 50 שנים שקובע שכל הגדלת הוצאה ו/או ויתור על הכנסה יעשו על ידי הצגת מקור תקציבי.

הסיכוי שהמהלך יתממש

הסיכוי נמוך להערכתי. ראשית זה יראה ממש רע מצד שר האוצר כחלון מכיוון שהגרעון גם ככה אמור להיות גבוה השנה ומהלך כזה יעלה את הגרעון בעוד 1.7% תוצר. לאור העובדה שכחלון כבר טוען שהוא עצר את עליית מחירי הדירות הוא פחות לחיץ. למעשה הוא יכול להרשות לעצמו ללכת לבחירות ואם יעשה את זה על רקע מהלך כזה הוא עוד עשוי להיתפס כגורם מרסן וחיובי. לכן אם ראש הממשלה יכריע לטובת כץ יש פה סיכון גבוה יחסית לפירוק הממשלה במועד שהוא לא בהכרח נוח לראש הממשלה ועל נושא שעליו ממשלה לא אמורה ליפול. עלול להיות מביך משהו.

מצד שני, להערכתי כמובן,  כץ לא באמת יילחם על זה מהסיבה הפשוטה שהוא אינו מאמין בשוק ההון. האדם שהתבטא כל השנים נגד הפניית החיסכון הפנסיוני של אזרחי ישראל לשוק ההון באמת יפנה את כספי הביטוח הלאומי ל"קזינו" הזה? קשה לי להאמין. הוא יצטרך חתיכת ספין כדי לגרום לזה לעבור בלי שהעיתונות תשחט אותו.

אז מה יקרה? אני מעריך שמה שכץ באמת רוצה זה יותר עצמאות לקבל החלטות על הביטוח הלאומי. כנראה שיזרקו לו עצם בכיוון הזה והוא ירד מהעץ שהוא טיפס עליו היום.

סיכום

בניגוד למה שאולי תקראו בימים הקרובים, ומה שכבר קראתי היום, לא קרה היום יותר מדי. שום החלטה לא התקבלה עדיין וגם אם תתקבל החלטה בכיוון המסתמן (שלדעתי תהיה מיותרת ביותר) היא לא באמת באמת תשנה משהו כלכלי עמוק ובטח לא תציל את הביטוח הלאומי.
בכל מקרה נחכה ונראה מה לבנק ישראל יש לומר על הנושא. החבר'ה שם אולי יוכלו לשפוך אור על דברים שפיספסתי, או לתת סקונד אופניון. אעדכן בפייסבוק אם הם יתבטאו בנושא.

14 תגובות בנושא “על "ההחלטה" של שר הרווחה לנתק את הביטוח הלאומי מתקציב המדינה

  1. לגבי "הגדלת תשלומים של האזרחים לביטוח הלאומי" – איך זה ייעשה? ממי אפשר לחלוב עוד? מהעצמאים, שמשלמים גם כך 18%? מהעובדים, שביטוח לאומי גובה משכרם כבר היום 19.5%?

    1. תודה מיכל. לדעתי את מתבלבלת עם ההפרשה לפנסיה מפני שדמי הביטוח הלאומי הם נמוכים יותר כפי שניתן לראות למשל פה:
      https://www.kolzchut.org.il/he/%D7%93%D7%9E%D7%99_%D7%91%D7%99%D7%98%D7%95%D7%97_%D7%9C%D7%90%D7%95%D7%9E%D7%99_%D7%9C%D7%A2%D7%95%D7%91%D7%93_%D7%A9%D7%9B%D7%99%D7%A8

      מבחינת מאיפה ניתן להגדיל את הגבייה יש כמה אפשרויות. ניתן לגבות יותר מכולם או שניתן לגבות מאוכלוסיות ספציפיות (לדוגמה עקרות בית שלא משלמות כיום בכלל). כמו כן ניתן להגדיל את תשלומי המעביד ואני מעריך שזה מה שיעשו בסופו של דבר כי ככה זה נראה שלא מטילים עוד מס על הציבור למרות שכמובן זה משפיע על עלות ההעסקה ולכן גם על המשכורת שלנו

  2. אם האוצר נותן לביטוח לאומי אגח במחיר "מסובסד", אז המהלך של ביטוח לאומי אמור לחסוך כסף לאוצר, לא?
    הרי אין יותר התחייבות לאגחים מועדפים ואפשר לגייס את הכסף בשוק הרחב בריבית נמוכה יותר

    1. זה נכון. המהלך יחסוך לאוצר תשלומי ריבית של כמעט 2 מיליארד ש"ח בשנה, בהנחה שזה לא יגדיל את הריבית ששוק ההון ידרוש מהאוצר.
      השאלה היא אם זה שווה את כאב הראש ואת עלות המנגנון הכפול. בסוף ה"חיסכון" לאוצר הוא לא משמעותי מפני שזה כסף שהולך לביטוח הלאומי- גוף ממשלתי שהאוצר ממילא תומך בו בשוטף

  3. היי
    ראשית, כל ברצוני להודות על פוסט מאיר עיניים זה.
    שנית, אם "ההשוואה" של הביטוח הלאומי היא אל חברת ביטוח אז איך יכולות חברות הביטוח הפרטיות וקרנות הפנסיה וביטוחי המנהלים להבטיח את המאזן האקטוארי שלהם? הרי הם לא מפרישות את עודפי הפרמיות לאוצר ומקבלות אג"ח ללא סיכון הם משקיעות באג"חים שונים, שוק ההון, פקדונות, נדל"ן…..והרי הם מפוקחות אקטוארית ע"י הממונה על הביטוח
    שלישית, אם 20 מילארד העודפים כל שנה היו מוזרמים לשוק ההון (כמובן ברגולציה נאותה) צא וחשב לאיפה זה יוביל …
    רביעית, המצב כיום (העברת העודפים כנגד אג"ח מדינה) דומה למצב קרנות הפנסיה הוותיקות בעבר?

    1. תודה משה. לשאלותיך:
      1. חברות הביטוח וקרנות הפנסיה מנהלות את הכספים שלנו בשוק ההון בעיקר. יש המון דקויות פה בין חברות ביטוח וקרנות פנסיה ובין המוצרים הישנים לחדשים אך בגדול אגיד שחברות הביטוח מחויבות להחזיק רזרבות שיבטיחו את יכולת התשלום שלהן למבוטחים. אתה יכול לראות שבשנים האחרונות הוגדלו מאוד הרזרבות הללו לפי הנחיות של הממונה על שוק ההון.
      2. לא הבנתי את הנקודה על כסף שיזרום לשוק ההון. בכל מקרה השאלה המרכזית בהקשר זה היא לאן הכסף ינותב- האם לשוק ההון המקומי או לחו"ל? האם לאג"ח או מניות?
      3. המצב אינו בדיוק כמו של קרנות הפנסיה הוותיקות. בגדול הבעיה של קרנות הפנסיה הוותיקות הייתה שהן הבטיחו יותר מדי ולא הצליחו לעדכן את מנגנון ההבטחה לפורשים לפי הצורך. במובן הזה יש דמיון כי גם הביטוח הלאומי צריך לעדכן את התשלומים למבוטחים אך מטעמים פוליטיים לא מצליח לעשות זאת. בכל מקרה לא האג"ח המיועדות זה מה שהפיל את הקרנות הוותיקות וזה גם לא מה שמפיל את הביטוח הלאומי

  4. שלום נער,

    צודק לחלוטין, החלטה פופוליסטית ולא מובנת. ספינים מארץ הספינים. לא יאמן.
    לבנקים לא נתנו ליפול, לקרנות הפנסיה כמובן, אז לביטוח לאומי יתנו לפשוט רגל.
    להלן, מכונות הדפוס מוכנות ומזומנות.

    מאידך, מצער אותי לראות שגם אתה נופל לאותו פח שטומנים כל האינטרסנטים למיניהם.
    הכוונה היא לדרכים הפשוטות, גם אם בחלקן נכונות מאד, לגבי כיסוי הגרעון העתידי.
    הכי קל ופשוט זה להשית עוד עלויות על אוכלוסיות גדולות ולא מאוגדות.
    לטעמי, לא כך אמורה לפעול מנהיגות (ולא שאני מצפה ממנה ליותר מדי).
    הכי קל זה להחליט על עאלק "רפורמה" בחברת החשמל (להלן חברי מרכז הליכוד) שתעלה לציבור מיליארדים ושנקבל תמורתה קדחת אחת גדולה. כמובן, יש עוד מלא דוגמאות דומות.
    נושא הפנסיה הוא דוגמא מצויינת – פוגעים בקלות בבעלי פנסיות ותיקות וחדשות ומאידך לא נוגעים במאום בבעלי הפנסיה התקציבית. אחלה שוויון.
    הייתי מצפה ממך, כמי שהיה במערכת ומכיר אותה מבפנים, להאיר באור אובייקטיבי יותר ואמיץ יותר את הפויילע שטיק שמאכילים את הציבור המסכן.

    בברכה,
    אודי

    1. תודה אודי. לגבי הפנסיות התקציביות כתבתי על זה לא פעם. ספציפית זה לא קשור לנושא כי הפנסיות התקציביות משולמות מתקציב המדינה השוטף ולא מקופת הביטוח הלאומי. לכן "טיפול" באותן פנסיות לא ישנה כלום לגבי מצב הביטוח הלאומי. יש הרבה צעדים שאפשר וצריך לנקוט כדי לשפר את מצב הביטוח הלאומי והכי חשוב מכולם זה העלאת גיל הפרישה לנשים. זה צעד מתבקש שנעשה בכל העולם וישראל מפגרת מאחורי העולם בעדכון גילאי הפרישה בעוד תוחלת החיים פה היא דווקא מהארוכות בעולם

  5. רק לידיעה….הפנסיה התקציבית היא בעיקרון "חשבונאית" אין שום קרן או "קופה" מאחוריהם אלא רק התחיבות
    .

    1. נכון מאוד, זאת התחייבות של הממשלה והממשלה משלמת אותה כל שנה מהתקציב השוטף.

  6. בכל הצניעות, אני חולק על כך ש 2% שנתי זו ריבת יפה. בעיניי ביטוח לאומי הוא דומה לקרן פנסיה, כיוון שהמח׳״מ ארוך, צריך לעניות דעתי לחשוב פנסיונית, כלומר להגדיל את רמת הסיכון. תראה לדוגמה את שנת 2017 שהייתה מאוד חריגה לטובה, חלק מהקרנות עשו תשואות של 8-9%.

    עוד נושא שבעיניי קריטי, הוא לחקות את קרנות הפנסיה ביצירת תקנון מחייב ללא שליטת פוליטיקאים. בתקנון בין השאר יקבע מנגנון איזון אקטוארי, שימנע פשיטת רגל.

    1. הכוונה שלי הייתה שהתשואה היא יפה לאור העובדה שהיא נעשית ללא שום סיכון. ברור שניתן להשיג תשואות הרבה יותר יפות עם לקיחת סיכון. להערכתי השר והמנכ"ל של הביטוח הלאומי לא מתכוונים בדיוק להשקיע במניות S&P 500 אז אם בסופו של יום רוב ההשקעה שלהם תהיה באג"ח של ממשלת ישראל מה בעצם עשינו בזה?

      לגבי התקנון אחלק את תשובתי לשתיים- ראשית, תקנון כמו שאתה מציע לא באמת אפשרי או לחלופין אפשר לומר שזה בדיוק מה שנעשה רק שהתקנון יכול להשתנות על ידי החלטות של הכנסת. בכל מקרה תקנון לא באמת "יגן" על הביטוח הלאומי כי החכ"ים תמיד יכולים לחוקק חוק שיפר אותו. מבחינת לעשות סוג של מנגנון איזון אקטוארי מובנה אני מאוד בעד. קראתי כמה פעמים בבלוג שלי לחוקק חוק של נומרטור לביטוח הלאומי

  7. תודה על הפוסט המחכים.
    אם הבנתי נכון, הבעיה היא שמודדים את יחס החוב/תוצר רק לפי הדוחות הכספיים של מדינת ישראל אך לא לפי הדוחות המאוחדים הכוללים גם את הביטוח הלאומי? או בראייה אחרת, הממשלה הייתה רושמת כהכנסה את הכספים שהבט"ל מפקיד, אך הבט"ל לא רושם זאת כהוצאה?

    1. יחס חוב תוצר נמדד אך ורק על פי מה שהממשלה חייבת לגופים חיצוניים כמו קרנות פנסיה. הוא אינו תופס התחייבויות ממשלתיות שלכאורה ניתן לשנות אך בפועל הסיכוי לשנות אותן הוא נמוך מאוד. למשל ההתחייבויות של הממשלה לפנסיה תקציבית מוערכות בסכום הזהה לכל החוב הממשלתי. לכן אני אומר שיחס חוב תוצר הוא חשוב אך הוא לא מייצג את כל הנכסים וההתחייבויות של המדינה.

השאר תגובה

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.