בפוסט הקודם תיארתי את זמני עבודת הכנסת ופגרותיה וכיצד נראה שבוע עבודה בכנסת. בפוסט זה אני רוצה להתמקד בתפקידיה השונים של הכנסת וביכולתה לבצע אותם בהצלחה.

לכנסת כמו שאני רואה אותה יש ארבעה תפקידים, שניים עיקריים הניתנים להערכה ומדידה ושניים נוספים בעלי חשיבות חברתית:

• חקיקה- הכנסת היא הרשות המחוקקת. כל חקיקה מאושרת אך ורק על ידי הכנסת בין אם מקור החקיקה הוא ביוזמה ממשלתית או יוזמה פרטית. מרבית יוזמות החקיקה הן פרטיות (כלומר הועלו על ידי חברי כנסת מהאופוזיציה או הקואליציה, ולא ע"י הממשלה) אך מרבית החוקים שמאושרים בסוף הם ממשלתיים. על נקודה זאת ארחיב בהמשך.
• פיקוח על עבודת הממשלה- הכנסת היא הריבון בדמוקרטיה שלנו. היא זאת שמאשרת את מינוי הממשלה והיא זאת שמביעה חוסר אמון בממשלה וקובעת מועד בחירות כלליות. בנוסף הכנסת מאשרת לממשלה את התקציב לפיו היא רשאית לפעול והיא מסמיכה את הממשלה להפעיל את סמכויותיה (כלל יסוד בדמוקרטיה- הממשלה אינה יכולה לעשות שום פעולה שהחוק לא הסמיך אותה לבצע). הסעיף הזה הוא בעיקר בתיאוריה, בפרקטיקה הכנסת כמעט ואינה עוסקת בפיקוח על הממשלה.
• מקום לייצוג הקבוצות השונות באוכלוסיה- הכנסת היא המקום בו מתכנסים נציגי העם ובו באופן סימבולי משהו נפגש העם עצמו. זה המקום ליהודים וערבים, דתיים וחילונים, גברים ונשים, צעירים ומבוגרים. יש מעט מאוד קריטריונים המונעים בחירה לכנסת, וכמובן אין קריטריונים של השכלה או ניסיון. במובן הזה כנסת ישראל היא פני החברה הישראלית.
• זירה מרכזית להחלפת דעות- מליאת הכנסת היא המקום בו נציגי העם יכולים לדון בכל נושא שיחפצו ובו הם מעלים לדיון את טענות העם. מליאת הכנסת היא המקום האידיאלי לקיים דיונים אלו בין נציגי העם ושם ניתן לדרוש תשובות מהממשלה.

שני התפקידים הראשונים שהזכרתי הם החשובים יותר בעיני מפני שלכנסת יש מונופול עליהם- היא היחידה שיכולה לעשות אותם. כל זאת מבלי לגרוע חלילה מחשיבותם של שני התפקידים הנוספים.

הדבר הראשון שקל לראות הוא שהכנסת מוטה בצורה קיצונית מאוד לכיוון של חקיקה ולמעשה לא מפקחת כמעט בכלל על יעדי הממשלה ועבודתה. חברי הכנסת מעלים המון הצעות חוק פרטיות. למרות שהפרלמנט שלנו קטן ביחס לפרלמנטים מקבילים בעולם ולמרות שתקופת כהונתו הממוצעת נמוכה ממקביליו הכנסת מצליחה להיות אלופת העולם בהצעות חוק פרטיות. מרביתן המוחלטת של הצעות החוק הפרטיות נדחות ולא נכנסות לספר החוקים של מדינת ישראל. כפי שניתן לראות בטבלה הבאה, כ-5% מהצעות החוק הפרטיות שהועלו ב-20 השנים בין 1991-2009 הפכו לחוקים (המקור כאן).

ריבוי החקיקה הפרטית יוצר מספר בעיות קשות. דבר ראשון המיקוד של הח"כים והצוות שלהם הוא בכתיבת הצעות חוק רבות ככל האפשר ולא בבחינה מקצועית של נושאים. מהלכים משמעותיים דורשים למידת עומק של נושא ועבודת הכנה משמעותית לפני בחירת מסלול הפעולה המועדף. הח"כים לכן לא עוסקים כלל במהלכים ארוכי טווח אלא רק בכתיבת כמה שיותר הצעות חוק, רובן המוחלט חובבני לחלוטין ושטחי (וזה מעבר לעובדה שהן כנראה לעולם לא יעברו). ריבוי הצעות החוק מוביל לעומס עצום על עבודת הכנסת (בעיקר הלשכות המשפטיות) הגורם לעיכוב של חקיקה ממשלתית. כלומר המהלכים המשמעותיים שהכנסת יכולה לבצע בתחום החקיקה נתקעים כדי שחברי הכנסת יוכלו להתהדר בהצעת חוק פרטית וכותרת בעיתון. הצעות החוק הפרטיות גם מטילות עומס על משרדי הממשלה, בעיקר משרדי המשפטים והאוצר, שנדרשים להגיב כל הזמן להצעות חוק חדשות במקום להתמקד בעבודתם וליזום תיקוני חקיקה משמעותיים.

לבסוף באקט החקיקה עצמו, ובטח בכמות החקיקה הנוכחית, יש מסר של סירוס יוזמות ציבוריות רחבות. קחו למשל את מחאת יוקר המחייה שהתחילה כמחאת הקוטג', המחאה על תחבורה ציבורית בשבת או מחאה על בנייה בחופים. כאשר ח"כ "מאמץ" את המחאה ומגיש הצעת חוק "שתפתור" את הבעיה הוא בעצם נותן מסר לציבור שרק הממשלה והכנסת מסוגלים לשנות את המצב. למה בעצם? למה שהאזרחים לא יפתחו במחאה או ישנו את ההתנהגות שלהם למשל בחרם צרכני על חברה עסקית? למה שהאזרחים לא יתאגדו ביוזמות מקומיות לטיפול בבעיה שהם רואים כחשובה? יש סיכוי הרבה יותר גבוה שהאזרחים יפתרו את הבעיה מאשר שהצעת חוק של ח"כ מהאופוזיציה תפתור את הבעיה.

ההתנהגות הזאת של הכנסת גם נוטעת בציבור הרחב את תחושת חוסר האחריות האישית, "כי הכל פה חרא והממשלה צריכה לטפל בזה" וגם מונעת ממנהיגות חדשה, איכותית ומנוסה לצמוח מהשטח.

הצד השני של המטבע הוא חוסר הפיקוח של הכנסת על עבודת הממשלה. הח"כים כל כך עמוסים בעבודת החקיקה, שאין להם זמן לפקח על עבודת הממשלה. בשנים האחרונות התחילה הממשלה סוף סוף לעבוד עם תוכניות עבודה מסודרות. אמנם באיחור אופנתי של 60 שנים אבל עדיף מאוחר מאשר לעולם לא. תוכניות העבודה אינן מוצגות באופן שיטתי לכנסת וחברי הכנסת אינם מבקשים לדון בהן, לבחון את סדר העדיפויות שקבעה הממשלה או את ההנחות של הממשלה בבניית תוכניות העבודה. זה לא מפני שתוכניות העבודה הן סודיות, נהפוך הוא, הן מתפרסמות לציבור (קישור). הסיבה המצערת היא שחברי הכנסת לא מעוניינים לקיים דיון מקיף על תוכניות העבודה ולהציג תוכנית חלופית, אלא מעדיפים לתקוף נקודתית החלטות של הממשלה מבלי להציג חלופות אופרטיביות.

בכנסת גם לא מתקיים דיון לגבי הקשר בין התקציב שהמשרד דורש לתוכנית העבודה שהוא הציג ואין גם בקרה על התוצאות שהמשרדים משיגים ביחס לתוכניות העבודה שהם קבעו ו/או התקציב שהם הוציאו. במצב זה אין בקרה של הכנסת, ובוודאי לא של האזרחים, על עבודת הממשלה ואין תהליך עבודה מקצועי של קביעת סדרי עדיפויות- הצבת יעדים- ביצוע- בקרה- למידה- הסקת מסקנות. אותו תהליך שמתרחש בכל חברה עסקית, ואפילו בעסקים קטנים לא מתרחש בכנסת. הייתי אומר שזה רע לדמוקרטיה. אבל זה הרבה מעבר לזה, זה פשוט עצוב. אני חושב שהנקודה הזאת מציגה יותר טוב מכל נקודה אחרת את חובבנות הכנסת.

כאשר הכנסת כן בוחנת את עבודת הממשלה זה תמיד בהקשר להצעת חוק נקודתית או העברה תקציבית. ניקח לדוגמא את השאלה האם כדאי להוסיף לתלמידי התיכון שתי שעות לימוד שבועיות במתמטיקה. כשלוקחים בחשבון את התוצאות הלא מחמיאות של ישראל במבחנים בינלאומיים ואת מספרם הנמוך של בוגרי 5 יחידות לימוד במתמטיקה נראה שכולם יתמכו בהוספת שעות הלימוד הללו. קל לדמיין כותרת בעיתון בסגנון "ועדת החינוך דורשת מהממשלה להגדיל את שעות לימוד המתמטיקה בתיכונים". פרופ' דניאל כהנמן (זוכה פרס נובל לכלכלה) מעיר שבחינה מסוג זה היא בחינה ב"היבט צר" של הבעיה. על מנת לקבל החלטות טובות יותר צריך לקיים דיונים ב"היבט רחב", כלומר להסתכל על התמונה המלאה. בדוגמא הנ"ל נניח שעכשיו אומר שהתוספת בשעות מתמטיקה תבוא על חשבון שעות לימוד בספרות. או לחילופין שהתוספת בתקציב החינוך תבוא על חשבון הפחתת התקציב למעקות בטיחות בצד הכביש או העלאת המע"מ ב-1%. כעת כשהתמונה המלאה נמצאת מולנו יהיו מי שיתנגדו לה. התמונה הזאת לא מוצגת לכנסת כמעט בשום מקרה מפני שהכנסת כל הזמן מקיימת דיונים על הצעות ספציפיות ולא על המדיניות הכללית של הממשלה. למעשה דיון כזה כמעט ולא מתקיים אפילו בתוך הממשלה, וזאת בעיית משילות חמורה ביותר.

דיון כזה בדיוק צריך להתבצע לפני קביעת תוכניות העבודה כאשר הכנסת צריכה להתוות לממשלה את סדרי העדיפויות ואת התוצאות הנדרשות. לאחר שהכנסת קובעת זאתאת סדרי העדיפויות, הממשלה צריכה להכין תוכנית עבודה שלוקחת את החלטות הכנסת בחשבון. היא צריכה להגדיר מה התוצאות שהיא מסוגלת להשיג ומה התקציב הנדרש לכך. לאחר מכן הכנסת אמורה לאשר את התקציב ובמהלך השנה השוטפת (ובוודאי בסופה) לבקש מהממשלה דין וחשבון על הפעולות שהיא ביצעה והאם עמדה ביעדים שהציבה. במהלך הדיונים הללו אמור להתקיים תהליך של למידה והסקת מסקנות להמשך כך שבשנים הבאות התהליך יתבצע בצורה טובה יותר.

כל התהליך הזה לא מתקיים כלל כיום. למעשה הוא נמצא שנות אור מאופן עבודת הכנסת כיום. אם תבחנו את סדר היום של ועדות הכנסת תגלו שהן מפרסמות את לו"ז עבודתן רק חודש קדימה במקרה הטוב. ועדת הכספים בכלל לקחה את חוסר התכנון צעד אחד רחוק יותר והיא לרוב מפרסמת את לו"ז עבודתה רק שבוע מראש. אם תנסו למצוא את תוכנית העבודה השנתית של הכנסת, או את יעדיה השנתיים כנראה שאפילו גוגל לא יצליח לעזור לכם. תוכנית כזאת פשוט אינה קיימת. וזו היא לב הבעיה בהתנהלות הכנסת

בחלק הבא של סדרה זאת אבחן מהם הצעדים הנדרשים על מנת לחזק את הכנסת ומה יהיו הקשיים בישומם.