על עבודת הכנסת- חלק א'- סדרי עבודת הכנסת

אתמול חבר שאל אותי איך זה לעבוד בממשלה ובכנסת, איך זה בעצם נראה מבפנים? התפתחה שיחה שבה שמעתי מסביב לשולחן הרבה טענות כנגד מוסדות השלטון וניסיתי (בהצלחה מסוימת) להבהיר איך דברים נראים משם. אני חושב שכדאי להתחיל מהשורה התחתונה. הכנסת הרבה פחות מושחתת ממה שנהוג לחשוב, אני גם לא חושב שיש בה אנשים רעים שמנסים לפגוע בציבור הרחב, וגם הלוביסטים הם ממש לא גרועים כמו שחושבים. יותר מהכל הבעיה היא שהכנסת היא ארגון חובבני שאין לו מטרות, אין לו סדרי עבודה הגיונים, לא נמדד בשום צורה שהיא ומורכב מהרבה אנשים שחסרים את הכישורים הנדרשים. כשמוסיפים לזה את הרצון של 120 הח"כים להתבלט, את קצב האירועים המסחרר ואת חוסר היציבות הפוליטית מקבלים ארגון שרץ ספרינט רק כדי להשאר במקום.

אפשר לכתוב עשרות מאמרים על הכנסת ואפשר לדון באינסוף רפורמות פוליטיות של שינוי שיטת המשטר, שינוי שיטת הבחירות, חיזוק מעמדה של הכנסת ועוד. אני אנסה בסדרת מאמרים קצרה להציג את העבודה בכנסת ולסכם את הבעיות העיקריות והמאוד קלות לפתרון של הכנסת. אם נפתור את הבעיות הללו אני מאמין שאפשר לשפר את היעילות של עבודת הכנסת בעשרות אחוזים, אולי אפילו מאות אחוזים. עם כנסת מעט יותר מתפקדת יכול להיות שנוכל להתחיל לנהל כאן דיונים רציניים לאן המדינה הזאת רוצה ללכת ומה החזון שלנו.

אני חושב שהמקום הנכון להתחיל בהצגת עבודת הכנסת הוא לדבר על היקפי העבודה של מוסד זה. בממוצע כל שנתיים וחצי יש בישראל בחירות. מרגע ההכרזה על בחירות בישראל ועד הבחירות עצמן עבודת הכנסת משותקת למעשה. באותה צורה מרגע הבחירות ועד הקמת הממשלה עבודת הכנסת גם כן משותקת. כשלוקחים בחשבון שההכרזה על בחירות חדשות נעשית לפחות 3 חודשים לפני יום הבחירות ושהקמת ממשלה לוקחת בערך חודשיים יוצא שהכנסת משותקת כמעט חצי שנה. כך יוצא שהכנסת לא עובדת במשך חמישית מהזמן.

אם בשאר הזמן הכנסת הייתה עובדת כמו שצריך הייתי אומר שההפוגות בעבודת הכנסת היא עובדה מצערת הנובעת מחוסר היציבות הפוליטית בישראל. לצערנו זה לא המקרה. כנסת ישראל נמצאת בפגרה חמישה חודשים בשנה. הפגרות נקבעו בזמנו (שנות ה-50) על מנת לאפשר לחברי הכנסת לסייר בארץ ולשמוע ממקור ראשון מה מפריע לעם. כמובן שהיום עם התפתחות הטכנולוגיה אין שום צורך בפגרות כל כך ארוכות. מדוע לא משנים את הנוהג הזה? כמו בהרבה מאוד נושאים במדיניות ציבורית כל עוד אין אף אחד שלוחץ לשינוי, האינרציה הפנימית של המוסדות עושה את שלה. האם ראיתם קמפיין ציבורי הקורא לקיצור הפגרות של הכנסת?

אבל אפילו בשבועות המעטים שהכנסת כן מתכנסת היא עובדת שבועות קצרים. האם ידעתם שהכנסת למעשה אינה עובדת בימי ראשון וחמישי? ימי ראשון הכנסת דוממת בכדי לכבד את האזרחים הנוצרים של המדינה. ימי חמישי הכנסת ריקה (חוץ מאשר באירועים חריגים) שוב מטעמים היסטוריים- זקני הכנסת מספרים שחברי כנסת מהפריפריה התלוננו שהעבודה בימי חמישי מקשה עליהם להגיע בזמן להכנות לשבת. בימים בהם מכוניות התחממו בעלייה לירושלים והמסע בין ירושלים לטבריה לקח מספר שעות טובות הוחלט לסיים את שבוע העבודה של הכנסת ביום רביעי בערב, אלא אם כן יש נושאים הדורשים התייחסות מיוחדת מצד חברי הכנסת. ושוב, הנוהג השתרש והאינרציה ממשיכה לעבוד.

אם כן שבוע העבודה בכנסת אורך 3 ימים במשך 7 חודשים בשנה וזה בתנאי שאין בחירות. איך נראים שלושת הימים הללו?

לפני שאני נכנס לפירוט חשוב להדגיש שעבודת הכנסת נעשית במספר מישורים. יש את מליאת הכנסת שכולנו מכירים אך כמו כן יש את ועדות הכנסת והשדולות. בהכללה גסה אומר שעבודת הכנסת נעשית אך ורק בוועדות. זה המקום שבו עוברים על הצעות החוק סעיף סעיף ודנים בהם. יש עבודה מקצועית, יש ויכוחים פוליטיים, יש נציגי ציבור ולא פעם חוזרים שוב ושוב לאותו נושא עד שמגיעים להסכמה. את מליאת הכנסת אפשר לדמות לכיכר העיר בה חברי הכנסת צועקים זה על זה ומקווים להגיע לחדשות הערב. זה המקום בו אמורים להתקיים הדיונים אך למעשה מהווה זירת התגוששות שבה כל התוצאות ידועות מראש. לבסוף קיימות השדולות שהן מעין הצהרת כוונות של חברי הכנסת ולרוב אין להם שום משמעות אופרטיבית.

אז איך נראה שבוע עבודה בכנסת?

יום שני מתחיל עם מספר שעות עבודה בוועדות עד שמסיימים את העבודה ב-16:00. או אז עוברים לדובדן שבקצפת- הצעות אי אמון בממשלה. האם ידעתם שבכל יום שני מוגשות בממוצע 4-5 הצעות אי אמון שונות עליהן נדרשת הממשלה להשיב? בימים אלו המליאה מתכנסת במשך שעות ארוכות מאוד בהם כל חבר כנסת מדבר (או שמה נאמר מקשקש?) במשך 10 דקות על כל נושא שעולה ברוחו ומאשים את הממשלה הנוכחית בכל בעיה שיש בעולם. אחר כך נציג הממשלה עולה להגיב ומאשים את האופוזיציה הנוכחית בכל הבעיות הקיימות במדינה וחוזר חלילה נושא לאחר נושא. באמצע יש קריאות ביניים,  צעקות ועוד אירועים שלפעמים מגיעים לחדשות אך לעולם לא ישנו דבר במדינה הזאת ובטח לא ישפרו את איכות חיינו. מתישהו בין 11 בלילה ל-4 לפנות בוקר הסאגה השבועית תסתיים בתוצאה הידועה מראש- הממשלה זכתה באמון הכנסת. באופן פרדוקסלי דווקא כאשר הממשלה נופלת הדיון הוא קצר יחסית, וכמובן שגם פה התוצאה ידועה מראש.

אז הגענו ליום שלישי כאשר בדיוני הבוקר בוועדות הח"כים אינם מתייצבים (עדיין ישנים אחרי ש"עבדו" עד 4 בבוקר) או שמגיעים לא מפוקסים. יש כמה שעות של עבודה שמסתיימות עם פתיחת המליאה, שוב ב-16:00. ביום זה שוב חברי הכנסת נותנים נאומים (הפעם רק דקה), מציינים ימים מיוחדים (לדוגמא יום השמירה על הסביבה) ומגישים שאילתות להבכת הממשלה. בין לבין מעבירים חקיקה ממשלתית בהסכמה שהיא הדבר המעשי היחיד שמליאת הכנסת עושה.

ביום רביעי נציגינו החרוצים מצליחים להכניס עוד שעתיים של עבודה בוועדות עד השעה 11:00 בבוקר. אז הם עוברים שוב למליאת הכנסת כדי להציג את הצעות החוק הפרטיות שלהם. בישראל מוגשות בכל כנסת אלפי הצעות חקיקה פרטית. כמעט אף אחת מהן אינה עוברת. למעשה בישראל מוגשות יותר הצעות חוק פרטיות מאשר בכל שאר מדינות המערב ביחד. צריך לקחת בחשבון שכנסת בישראל מכהנת בממוצע רק שנתיים וחצי בעוד הפרלמנט במדינות המערב מכהן 4-5 שנים.

יום רביעי בערב הגיע וחברי הכנסת כבר עם הלשון בחוץ. את יום חמישי הם כנראה יקדישו לפגישות פוליטיות ולמחשבה כיצד בשבוע הבא יצליחו לקבל יותר תשומת לב ציבורית.

בזמן שהם עובדים קשה הם לא מצליחים להשפיע כמעט בכלל על חיינו במדינה. החלומות הגדולים והאידיאולוגיה מתכנסים בסוף לרצף של הצעות חוק, הצעות דחופות לסדר היום, שאילתות וקריאות ביניים שאף אחד לא יזכור. שנתיים וחצי אח"כ הם יבקשו את אמוננו בבחירות ויסבירו שאם רק היו להם יותר מנדטים כל הדברים במדינה הזאת היו נראים הרבה יותר טוב. לאחר שהם יכנסו לכנסת (או שלא) מירוץ העכברים ימשיך בדיוק מהנקודה בה הפסיק. השמות אולי יתחלפו אך למתבונן מהצד הכל יראה בדיוק אותו דבר….

בפוסטים הבאים בסדרה זאת אתמקד בחוסר היעילות של עבודת הכנסת, באבחנה על חלוקת המשאבים של הכנסת בין תפקידיה השונים (ייצוג העם, חקיקה, פיקוח על עבודת הממשלה וזירה לדיונים והחלפת דעות), בשאלות כיצד ניתן לשפר את תפקוד הכנסת ומה אנחנו כאזרחים יכולים לדרוש מנציגינו. כמובן שאתייחס במיוחד לשאלת מקומו של משרד האוצר בחולשת הכנסת ולשאלה מיליון הדולר- האם ניתן לבטל את חוק ההסדרים. לבסוף אנסה לסכם ולצייר את חזון הכנסת כפי שאני רואה אותו. ועל הדרך אני אשאל מדוע אף נבחר ציבור, ובראשם יו"ר הכנסת, אינו מתווה לכנסת חזון ותוכנית עבודה מסודרת.

על חוסר היעילות של מערכת הבריאות

לפני מספר ימים פורסמה באמצעי התקשורת ידיעה שהכריזה כי שיתוף פעולה בין בית חולים רמב"ם וחברת אינטל הוביל להתייעלות דרמטית ולחיסכון כספי ניכר בבית החולים. הידיעה לא הכתה גלים, לא הובילה לדיון ציבורי ובאופן כללי עברה מתחת לרדאר של הציבור והמערכת הפוליטית (כי ביננו מה זה בריאות הציבור לעומת נניח גלידת הפיסטוק של ראש הממשלה?). למרות שהתוצאות של שיתוף הפעולה הזה לא ישנו באופן דרמטי את איכות חיינו במדינה הייתי רוצה להתעכב על הפרוייקט כי הוא ממצה בתוכו, בזעיר אנפין, הרבה מהחוליים של המערכת הציבורית. אני גם חושב שסיפור נקודתי כזה מאפשר לדיון הציבורי לעבור את שלב הסיסמאות ולהתמקד בתוצאות שהיינו רוצים להשיג מהמערכות הציבוריות.

לצערי לא מצאתי את הדו"ח עצמו, הודעה לעיתונות או מצגת ולכן נאלצתי להסתמך על הכתבה הזאת. בהזדמנות זאת שווה לדעתי להדגיש את החשיבות בפרסום המידע ישירות לציבור כדי שלא נצטרך להסתמך על אופן ההצגה שהעיתונאים בוחרים. אני מאמין שעיתונאות מקצועית צריכה להפנות בתחתית הכתבה למידע המקורי.
נתחיל מהעובדות (כפי שהן מובאות בכתבה)- פיילוט נערך במשך שנתיים בבית החולים רמב"ם בשיתוף עם חברת אינטל. בפיילוט לא נוספו תקציבים, עובדים או תשומות אחרות לבית החולים. אם זאת הושגו תוצאות משמעותיות- העובדים הצליחו לייעל את הליך העבודה, להפחית את מספר הבדיקות המיותרות, לזרז את הפניית החולים למחלקות המקצועיות, לזרז את תוצאות בדיקות הדם ועוד.

לפני הלקחים הרחבים שניתן ללמוד מפיילוט זה אני רוצה לומר כל הכבוד לבית החולים (ולחברת אינטל) ולהביע את תקוותי שתהליך ההתייעלות יימשך בבית החולים רמב"ם ובבתי חולים נוספים.

כעת מה ניתן ללמוד מהסיפור הזה?

אני רוצה להתחיל ממסקנה שאני מסיק על העיתונות בכלל והכתבת בפרט (קל להבין שיש לי ביקורת עצומה על העיתונות הכלכלית בישראל). הכתבת מציינת שהפיילוט "מראה שגם במערכת שסובלת מתת־תקצוב ניתן להגיע להתייעלות". המשפט הזה מאוד הפריע לי. דבר ראשון כי הכתבת לא הביאה שום נתון או הוכחה שהמערכת אכן סובלת מתת תקצוב אלא הפריחה סיסמא לאוויר כאילו הייתה פוליטיקאית. סיבה שניה היא מפני שהפיילוט הצליח ללא תקציבים לייעל את עבודת בית החולים, עובדה המצביעה דווקא על עודף תקצוב של המערכת (שעבדה כל השנים בצורה לא יעילה) ולא על תת תקצוב. לבסוף נראה שהכתבת שכחה שאחד מתפקידיה העיקריים הוא לשאול שאלות קשות, למשל- למה הצעדים לא ננקטו עד עכשיו? כמה כספים התבזבזו על חוסר היעילות? האם בית החולים מתכוון לעשות תהליכים דומים בשאר המחלקות? ועוד כהנה וכהנה.

הפיילוט גם עוזר לי להסיק מספר מסקנות לגבי מערכת הבריאות, או יותר נכון לומר שהוא מאשש את התחושות שהיו לי לפני קריאת הכתבה. למזלי הרב ברמה האישית לא נדרשתי עד היום לבלות זמן רב בבתי חולים (טפו טפו טפו). אני גם רוצה לציין לטובה את המסירות של הצוות הרפואי שנתקלתי בה בכל ביקור במערכת הבריאות. יחד עם זאת מאוד ברור שמערכת הבריאות לא מתנהלת בצורה יעילה. הרבה פעמים חולים נשלחים לבדיקות מיותרות, חולים עוברים את אותה הבדיקה מספר פעמים (לדוגמא צילום רנטגן גם במיון וגם במחלקה), מקבלים מרשמים לתרופות מיותרות ועוד.

גם לגבי משרד האוצר אפשר להסיק מספר מסקנות מתוצאות הפיילוט. משרד האוצר הוא האחראי על הקופה הציבורית והוא הראשון לדרוש התייעלות וחיסכון כספי בכל רחבי השירות הציבורי. נשאלת השאלה כיצד בית החולים הצליח להגיע לתוצאות כאלו דרמטיות ללא שום תקציב נוסף או השקעה בציוד טוב יותר. אני מעריך שיש לפחות שתי סיבות מרכזיות שנובעות מהתנהלות של משרד האוצר שאפשר לשפר. הסיבה הראשונה היא שהמשרד לא נותן למערכות הציבוריות תמריץ מספק להתייעלות מפני שלרוב כל התייעלות מובילה לקיצוץ התקציבים של אותה המערכת. בשנים האחרונות אגף תקציבים עושה הסכמים עם גופים ציבוריים שמאפשרים לגוף המתייעל לשמור חלק מהחיסכון אצלו וכך נוצר תמריץ לאותו גוף לחפש מקומות להתייעלות (במקרה זה בית החולים). הסכמים אלו מכונים "תקציב אוטונומי" והם מהווים פתרון טוב שצריך לעשות בו יותר שימוש. הבעיה השנייה בהתנהלות משרד האוצר היא תופעה שאני מכנה "ייבוש ביצות". כשהאוצר מזהה חוסר יעילות שהוא אינו מסוגל לתקן הוא הרבה פעמים מנסה לכפות על המערכת התייעלות על ידי ייבוש תקציבי. בעוד שיש היגיון ברור מאחורי הצעד הזה הוא מוביל לא פעם לתוצאות לא רצויות ואף קטלניות. התנפחות החוב של חברת החשמל היא דוגמא אחת, איכות שירותי הכבאות והשריפה בכרמל הייתה דוגמא אף יותר קיצונית. אגף תקציבים צריך לשקול עד כמה סביר שייבוש תקציבי יוביל להתייעלות ומה הנזק האפשרי מצעד זה. אם ניתן להסיק מסקנות רחבות מתוצאות הפיילוט הזה נראה כי ההתנהלות של משרד האוצר לא הצליחה להוביל את מערכת הבריאות לחפש מוקדי חוסר יעילות פנימיים. ציטוט מהכתבה :" נתנו לעובדים לנהל את הפרויקט בעצמם והם הבינו מהר מאוד שהם צריכים לסמוך על עצמם… לא להגיד שצריך יותר כספים ויותר תקנים, אלא לחשוב איך אנחנו במשאבים הקיימים יכולים לעשות יותר טוב" (הדגשה לא במקור)

כפי שכתבתי בפתיחה אני מאמין שהפיילוט הספציפי הזה מעניין מפני שהוא מציג בעיות שמאוד אופיניות למערכת הציבורית. בעיות ניהול נפוצות מאוד במערכת הציבורית משלל סיבות. אחת הסיבות, הקלות יחסית לפתרון, היא העובדה שמערכות שלמות בנויות כמערכות סגורות אשר לא מוכנות לקבל ביקורת מבחוץ. הדוגמא הטובה ביותר היא כמובן מערכת הביטחון שכל הצעת יעול מתקבלת אצלה בתשובה האוטומטית שהדובר "אינו מכיר את שלל האיומים בפניהם המערכת עומדת". אבל מערכת הביטחון אינה היחידה. מאז קום המדינה כל מנכ"לי משרד הבריאות היו רופאים וההסתדרות הרפואית בישראל דורשת שהמצב ישמר כך. התשובה המיידית של כל מערכת לביקורת היא דרישה של יותר תקציבים וכוח אדם. מניסיוני חלק גדול מהבעיות אפשר לפתור בלי תוספת משאבים ובמקומות שבהם מוצגים פתרונות כאלו העובדים תמיד מאוד גאים בתוצאות שהם השיגו. הפיילוט הספציפי הזה מוכיח שידע שנצבר בחברת היי-טק יכול לשמש להתייעלות של בית חולים אפילו שמדובר בשני עולמות תוכן שונים לחלוטין. באותה מידה גם מערכות ציבוריות אחרות (צבא, משטרה, בתי ספר, משרד הפנים וכו') יכולים להתייעל משמעותית אם הם יפתחו לרעיונות חדשים וילמדו מנסיון של גופים אחרים. המחשבה שאתה כמנהל מתמודד עם משהו יוצא דופן וכל שאר המנהלים לא מבינים אותך ולא יכולים לייעץ לך מזכירה לי בעיקר את גיל ההתבגרות. הגיע הזמן לשים את התפיסה הזאת מאחורינו.
המערכת צריכה להבין שניהול הוא מקצוע לכל דבר. העובדה שמישהו הוא לוחם טוב לא הופכת אותו בהכרח לרמטכ"ל טוב, כמו העובדה שמישהו הוא רופא טוב לא אומרת שהוא יודע לנהל בית חולים. אין כמובן מניעה שרופא טוב יהיה גם מנהל טוב וינהל בית חולים או יהיה מנכ"ל משרד הבריאות. אבל אסור להגביל את תפקידי הניהול אך ורק לאנשי הגילדה המקצועית.

באופן כללי יותר חשוב לומר שנדרש פה שינוי תפיסתי של כלל המערכת והציבור. כאשר מודדים את השירותים הציבוריים בארץ ודנים בהם, המערכת הפוליטית, התקשורת והציבור עסוקים יותר מדי בהוצאות על המערכות הציבוריות ובשאלות ערכיות כמו הפרטה והלאמה. אין כמעט עיסוק בתוצאות שמערכות אלו משיגות ובדרך לשפר תוצאות אלו כאשר זה למעשה האספקט החשוב. אם ניקח את מערכת הבריאות לדוגמא אז אין לנו עניין בעוד הוצאה תקציבית על בריאות לכשעצמה, אלא יש לנו עניין בהשגה של יותר "בריאות" לאזרחים. וזה כפי שניתן לראות מהדוגמא, לא בהכרח קשור בתוספת תקציבים.

צריך לשנות את השיח מהשוואה של הוצאות (דוגמא1, דוגמא2 ) להשוואה של תוצאות. יש היום כלים למדידת תוצאות של מערכות ציבוריות. לדוגמא את מערכת הבריאות ניתן למדוד על פי תוחלת החיים, מספר ימי מחלה בשנה, זמן המתנה לרופא מומחה ועוד. את מערכת החינוך ניתן למדוד לפי תוצאות במבחנים בינלאומים, את המשטרה ניתן למדוד לפי מספר פשעים ביחס למספר האזרחים וכו'.

בשורה התחתונה אני מקווה שנראה יותר פיילוטים כאלו, גם במערכת הבריאות וגם במערכות ציבוריות אחרות. השירותים הציבוריים יכולים להשתפר דרמטית גם ללא תוספת תקציב או כוח אדם. אני מקווה שהממשלה החדשה תשים יותר דגש על השגת תוצאות ופחות על מתן תקציבים.

תזכרו- זה תלוי בעיקר בנו ובדברים שאנחנו דורשים מהפוליטיקאים שלנו.