1717 מילים (15 דקות קריאה)

משה כחלון הוא שר האוצר הראשון שאני זוכה לסקר במסגרת הבלוג מתחילת כהונתו ועד סופה. בפוסט זה אני רוצה לנסות לנקות את רעשי הרקע של ההתבטאויות השונות ואינסוף הנתונים הכלכליים שהופיעו בשנים האחרונות. אני מנסה להתבונן בכהונה של כחלון לא בהשוואה להבטחות שנתן ערב הבחירות אלא בהשוואה לתכנית העבודה הראשונה שהגישו הוא ומנכ"ל משרדו. כלומר בפוסט זה ימדד כחלון במדדים שהוא הציב לעצמו ולמשרדו.

מספר לינקים שימושיים מופיעים בתחתית הפוסט ומפנים לתכניות העבודה ולתחזיות וניתוחים שלי לגבי כהונתו של כחלון.

תכניות העבודה של משרדי הממשלה

חשוב לומר בתחילת הפוסט כמה מילים על תכניות העבודה של משרדי הממשלה השונים. ראשית מדובר בכלי ניהולי מאוד משמעותי מצד אחד אך גם חדש מאוד, ולכן גם לא מספיק בשל, מצד שני. ניתן לראות בתכניות העבודה של כל המשרדים שבשנים הראשונות (שחופפות לתחילת הכהונה) כולם הבטיחו הרים וגבעות ובגדול לא הצליחו לספק את הסחורה. עם השנים חלה התבגרות מסוימת והיעדים שהציבו המשרדים נהיו צנועים יותר. ייתכן שזה נובע מכניסתם לתפקיד של השרים החדשים (בשנת 2015) שרצו להראות לבוחרים שהנה הם יביאו את השינוי. וייתכן שזה נובע מכך שלאף אחד בממשלה לא היה ניסיון עם הכלי הזה ולכן הייתה אופטימיות יתר לגביו.

בכל מקרה, תכנית העבודה של משרד האוצר, שתתואר להלן, סובלת מכל אותן מחלות ילדות שכל הממשלה סבלה מהן. יהיה מעניין לראות אם השר הבא יעשה את אותה טעות או שהדרג המקצועי כבר "ירסן" אותו וימנע את המבוכה שתחזו בה בפסקאות הבאות.

תכנית העבודה של משרד האוצר

לא הרבה אחרי הקמת הממשלה הביא משרד האוצר את תכנית העבודה לשנת 2016. בתכנית היו 7 יעדים עיקריים שביטאו את תפקידי משרד האוצר המסורתיים כמו גם את תפיסת עולמו של שר האוצר. היעדים (לפי סדר הופעתם) הם כדלקמן:

1. צמצום אי השוויון (ג'יני ברוטו)
2. קביעת תקרה לגירעון תקציבי מקסימאלי (כלומר, כל היעדים כפופים לעמידה ביעדים הפיסקאליים)
3. הגדלת גביית המסים
4. הגדלת התחלות הבנייה
5. הקטנת הריכוזיות בתחום הפיננסי (מדד HHI)- יעד זה נעלם מתכנית העבודה בשנת 2019
6. הגדלת פריון העבודה (הניסוח של יעד זה השתנה לאורך השנים)
7. שיפור ניהול החברות הממשלתיות והגדלת הרווחיות שלהן

מבט זריז על הרשימה מגלה כמה דברים מעניינים. בראש הרשימה נמצא הצמצום באי השוויון. זה חד משמעית אמירה פוליטית של שר האוצר שגם גזר עליה קופונים תקשורתיים. לאחר מכן נמצאים היעדים הפיסקאליים שהם בלב ליבה של עבודת המשרד. יעד הגרעון הוא סוג של סיכום לעבודת אגף התקציבים ויעד הגבייה מסכם את עבודת רשות המסים. יעדים 4 ו-5 שוב חוזרים להיות יעדים פוליטיים שנקבעו על ידי השר כשתי מטרות על שהוא הציב לעצמו- טיפול במחירי הדיור וטיפול במערכת הבנקאות הריכוזית. יעד 6 הוא יעד "מקצועי" במובן שכל אנשי המקצוע מסכימים על חשיבותו ויעד 7 התפלח איכשהו פנימה. בעוד שהוא חשוב יכולים להיות גם יעדים אחרים, חשובים ממנו.

האם היעדים הושגו לאורך הקדנציה

שאלת השאלות עולה בחלק זה של הפוסט. נתחיל משורה תחתונה ונפרט על כל יעד. 5 מתוך 7 היעדים הראשוניים שהוצגו לא הושגו, 2 בהחלט הושגו. האם זאת הצלחה או כישלון? אני אשאיר לכם להכריע בשאלה זאת. ועכשיו לפירוט:

יעד 1- הקטנת אי השוויון במשק (ג'יני ברוטו)

זהו היעד החשוב מכולם לשר האוצר ולמשרדו אז נתעכב בעיקר עליו. ראשית שלוש הערות חשובות לגבי היעד.

1. כחלון עשה פה מעשה מבריק פוליטית כשהכניס את היעד הזה לראש הרשימה. ראשית כי הוא יכל להגיד שהוא שר האוצר הראשון ששם על זה דגש. שנית בגלל שרוב הציבור לא מודע לעובדה שהמדד הזה בכלל במגמת ירידה כבר כ-15 שנים ולכן להשיג בו ירידה זה יחסית קל בעוד שציבורית זה נשמע הישג מדהים.
2. הבחירה במדד ג'יני ברוטו ולא במדד ג'יני נטו היא נכונה ואני חושד שהיא נבעה מהתערבות  של הדרג המקצועי. להוריד ג'יני נטו בטווח הקצר זה קל מאוד כי אם מגדילים את הקצבאות ג'יני נטו מיד יורד. לתפיסתי האישית, וזה כמובן במחלוקת, הגדלת הקצבאות תביא בטווח הארוך לעלייה של ג'יני נטו ולכן לנסות למקסם את המדד הזה בטווח הקצר זאת טעות מדיניות קשה. לשמחתי משרד האוצר החליט ללכת על ג'יני ברוטו במקום ג'יני נטו ובעיה זאת נמנעה.
3. קיימת בעיית מדידה קשה של מדד זה. בכל רגע אנחנו יודעים את מדד ג'יני שנה עד שנתיים אחורה. למשל כיום המדד האחרון שפורסם הוא לשנת 2017 והוא פורסם ממש לאחרונה. וכמובן שהפעולות ששר האוצר נוקט משפיעות עליו קדימה (ואפילו הרבה שנים קדימה) ולא אחורה. לכן את ההצלחה של כחלון עם מדד זה למעשה נוכל למדוד רק עוד מספר שנים.

ובכל זאת צריך להתחיל ממשהו נכון? אז האם כחלון השיג את יעדיו בהפחתת אי השוויון? התשובה היא ממש לא.  

בתכנית העבודה של 2016 הוצג הנתון הבא: המדד עמד בשנת 2015 על 47% ועד שנת 2018 משרד האוצר רצה להגיע ליעד של 40%, כלומר ירידה של 7 נקודות אחוז. בפועל כיום משרד האוצר פרסם שהמדד האחרון עומד על 45.85% והוא מקווה בשנה הקרובה להוריד אותו ל45.5%. כלומר אם נמשיך בקצב הנוכחי היעד של 2018 יושג רק בשנת 2035.

באופן פרדוקסלי אם נסתכל על המדד ב-4 שנות הכהונה של כחלון נראה שהוא אמנם ירד אך פחות מהר מאשר ב-4 השנים הקודמות לכהונתו. כלומר עצם העובדה שהשר שם את המדד בראש סדר העדיפויות שלו לא רק שלא סייע ביחס למגמה שהייתה קיימת מאז 2002 אלא אולי אפילו הפריעה למדד להמשיך לרדת.

סיכום: כישלון. 0 מ-1.

יעד 2- גרעון תקציבי מקסימאלי

כאן אפשר לראות איך כל שנה אנחנו אופטימיים שבעתיד נצליח להוריד את הגרעון ובפועל הוא נשאר גבוה. זה אגב לא טריק של כחלון אלא טריק ישן של האוצר.

בשנת 2016 למשל העריכו שאמנם הגרעון יהיה גבוה באותה שנה (2.9%) אך בהמשך ירד לכיוון 2.25% בשנת 2018. בפועל רק בזכות טריקים חשבונאיים הגרעון של 2018 עמד על 2.9%.

סיכום: כישלון. 0 מ-2

יעד 3- הגדלת גביית המסים

כאן אפשר לראות הצלחה של משרד האוצר. גביית המסים אכן עלתה ואף מעט יותר מאשר היו התחזיות. לא בדיוק הצלחה של כחלון (או של משרד האוצר) אלא יותר נובע ממחזור העסקים החיובי ועסקאות חד פעמיות כמו עסקת מובילאיי ומיסוי מוקדם של חברות הארנק. ועדיין כחלון לא הפריע יותר מדי וזה גם משהו.

סיכום: הצלחה. 1 מ-3

יעד 4- הגדלת התחלות הבנייה

פה כחלון הציב יעד מאוד שאפתני. הוא רצה ב-2016 להעלות את התחלות הבניה מ-50 אלף יחידות בשנה ל-60 אלף. לאור העובדה שכל יחידות הממשלה הרלוונטיות הוכפפו אליו זה היה אך ורק באחריותו, לטוב או לרע.

בפועל כל שנה הבינו באוצר שהיעד שאפתני מדי אך הבטיחו להשיג אותו בשנה הבאה. כך ב-2017 אמרו באוצר שבשנת 2016 בנו 55 אלף יחידות אך ב-2017 המספר יעלה ל-60 וימשיך לעלות אח"כ ל-62. אך ב-2018 עדכנו שוב את הנתונים. כעת אמרו שב-2016 התחילו לבנות רק 54 אלף יחידות (עדכון של 1000 יחידות כלפי מטה) וב-2017 גם רק 54 אך הבטיחו שהשנה זה יקרה. שב-2018 יבנו 62 אלף יחידות. ואז הגיעה 2019 ושוב עודכנו המספרים כלפי מטה- גם של 2017 (51,394), גם של 2018 (50,000-מספר לא סופי) אבל הבטיחו שהפעם, כן כן ממש עכשיו, יבנו 60 אלף יחידות דיור השנה. גם שנה הבאה יבנו לפי התכנית 60 אלף יחידות.

כלומר היעד של 2016 עדיין לא הושג, וספק אם אי פעם יושג.

סיכום: כישלון. 1 מ-4

יעד 5- הגדלת פריון העבודה

ביעד זה קצת קשה לעשות השוואה מפני שאופן המדידה השתנה. ב-2016 נאמר שישראל תצמצם את פער הפריון ממדינות ה-OECD ב-2 נקודות אחוז כל שנה (כלומר ירידה מפער של 24% בתחילת התקופה לפער של 18% בסוף הקדנציה). לאחר כשנה עודכן היעד ונקבע שכל שנה ישראל רוצה שהפריון לשעת עבודה יצמח בערך ב-1.5% לשנה.

בגדול חשוב להגיד ששינוי בפריון על פני פרק זמן כל כך קצר הוא מאוד בעייתי ויכול סתם להעיד על קפיצות שונות בנתונים. היעד האמיתי צריך להיות הגדלת הפריון לאורך טווח זמן של 10-15 שנים. ובכל זאת זה היעד שהוצב ע"י שר האוצר בתחילת הקדנציה והוא הסתבר כשאפתני ביותר. גם היעדים בשנים הבאות לא בדיוק הושגו. מבדיקה שערכתי עם גלעד ברנד, ממרכז טאוב, עולה שלא הקטנו את הפער ממדינות המערב כאשר גם הם וגם אנחנו צמחנו בערך ב-1% לשנה בפריון לעובד. בפריון לשעת עבודה למעשה הם צמחו מעט יותר מאיתנו כך שהפער אפילו התרחב טיפה.

סיכום: כישלון. 1 מ-5.

יעד 6- הקטנת הריכוזיות של המערכת הפיננסית

היעד הזה הוצב כאמור בעיקר מטעמים פוליטיים. באופן מפתיע הוא נעלם מתכנית העבודה של 2019 אחרי שבשנים קודמות לא הוצגה בו שום התקדמות.

סיכום: כישלון (אפילו מביך). 1 מ-6

יעד 7- שיפור הרווחיות של החברות הממשלתיות

החברות הממשלתיות הן חברות ענק שבלשון המעטה אינן מתנהלות באופן אופטימלי. הגדלת הרווחיות שלהן מגדילה את הכנסות הממשלה ולמעשה מהווה תחליף לגביית מסים.

בשנת 2015 עמדה הרווחיות של כל החברות ביחד על 700 מיליון ₪ כאשר המטרה הייתה להעלות אותה ל-2.5 מיליארד ואז ל-3 מיליארד ₪ בשנה. היעד אכן הושג במהרה אך מאז אין עדכון יעדים מה שבעיני מראה שהאוצר קטף כמה Low Hanging Fruits ומאז נח על זרי הדפנה.

סיכום: הצלחה. 2 מ-7.

מה אין בתכנית?

באופן מפתיע שני אגפים מהותיים מאוד באוצר (שכר וחשכ"ל) נעדרים לחלוטין מתכנית העבודה. האם אין להם יעדים בעלי חשיבות לאומית? האם הם רק מגיבים להתרחשויות ולא יוזמים שינויים נדרשים? לצערי מתכנית העבודה נראה שזהו המקרה. מידיעה אישית אני יודע שאין זה נכון ולכן יש פה פער בין העבודה שעושים אגפים אלו לבין איך שההנהלה של האוצר תופסת את תפקידה לנהל אותם ולסייע להם. אין ספק- יש עוד עבודה משמעותית בטיוב תכנית העבודה עצמה.

הערות על דרך אישור תכנית העבודה והצעות לשיפור

ספר תכניות העבודה הועלה הבוקר לפייסבוק על ידי עובד במשרד ראש הממשלה ורק בערב כנראה יפורסם רשמית. בעוד שאני ואחרים מארגוני החברה האזרחית בירכנו אותו על העבודה החשובה שהוא ואחרים בממשלה עושים אני חייב לומר שהתהליך עדיין רחוק מלהיות תקין. לדעתי התהליך של בניית ספר העבודה צריך להתחיל עם הצגה של רעיונות ראשוניים של המשרד לוועדת הכנסת הרלוונטית. לאחר הדיון בכסת המשרד צריך לגבש את ההמלצות ששמע מחברי הכנסת ומהציבור לתכנית עבודה. ואז לאשר את תכנית העבודה בממשלה. כל זה צריך להסתיים לפני תחילת השנה האזרחית. בנוסף לאורך השנה המנכ"ל והשר צריכים להגיע לפחות פעמיים לוועדת הכנסת הרלוונטית ולדווח על התקדמות בהשגת היעדים. שינוי היעדים צריך להיות בדיווח, בדיוק כמו כל חברה בורסאית שמדווחת על חשש ביכולתה להשיג את יעדיה או צפי להשגת היעדים מוקדם מהחזוי.

בשלב הבא כל העברה תקציבית צריכה לעבור דרך זכוכית המגדלת של השאלה- כיצד ההעברה הכספית מקדמת את השגת יעדי המשרד? ואולי גם- בכמה ישתפרו יעדי המשרד אם נעביר את X השקלים הללו לטובת הסעיף התקציבי המבוקש.

לבסוף כל בניית התקציב צריכה להתבסס על תכנית העבודה ו"לתמחר" כיצד כל מיליון שקלים יקדמו את היעדים שבתכנית העבודה. כשיהיו מספרים כאלו נוכל באמת לשאול שאלות כמו האם כדאי לתת את מיליון השקלים הבאים לטובת מטרה א' או ב'. ונוכל גם למדוד את יכולות הניהול של המנכ"לים והשרים בממשלה.

סיכום

הממשלה עשתה דרך ארוכה עם תכניות העבודה אך עוד דרך ארוכה נכונה לה. אך ללא תכניות העבודה הקיימות פוסט זה לא יכל היה להיכתב. ובפוסט זה הובהר (לדעתי) שכהונתו של כחלון, כאשר היא נמדדת במדדים שכחלון עצמו הגדיר, הייתה כשלון. אף אחד מיעדיו העיקריים לא הושג. נקווה להצלחות יותר מרשימות משר האוצר הבא.

אם הגעתם עד כאן אולי יעניין אתכם לקרוא עוד תוכן שאני יוצר בעתיד.
אז הירשמו פה למטה לעדכונים וקבלו מייל כל פעם שאני מעלה פוסט חדש.

לינקים שימושיים:

תכניות העבודה לשנת 2016, 2017, 2018 ו-2019.

תחזית שלי (מ-2015) כיצד תראה כהונתו של כחלון

פוסט אמצע קדנציה– איך זה נראה בחצי הדרך

מדידה ראשונה של תכנית העבודה של האוצר (באתר ביזפורטל)