על המרחק בין הכותרת למציאות

הבוקר פורסמה כתבה ראשית בכלכליסט עם הכותרת המפוצצת "המדינה ויתרה ליורשי סמי עופר על כמיליארד שקל". כותרת מעולה שמכוונת ישר לבטן הרכה של עם ישראל הנאנק תחת עול המסים הישירים והעקיפים. הבעיה היחידה היא שבין הכותרת לבין המציאות יש מרחק עצום. הפוסט הזה יהיה מעט טכני בכדי להסביר את הטענות של המדינה ואת התוצאה של המשפט אבל בשורה התחתונה המדינה קפצה ממש מעל הפופיק ולא הצליחה להוכיח בבית המשפט אף אחת מהטענות שלה. המדינה לא ויתרה על מיליארד שקל אלא פשוט לא הצליחה להוכיח את טענתה. צריך לשאול את עצמנו למה המדינה טענה טענות שכאלו ללא יכולת הוכחה ואני מנחש שבין השאר האווירה הציבורית השפיעה פה. בסופו של דבר פקיד השומה שניסה לגבות מיליארד ש"ח עשה עבודה לא מקצועית בלשון המעטה.

אז לעניין עצמו- דבר ראשון חשוב לזכור שאין מס ירושה בישראל ולכן המדינה לא ניסתה למסות את העזבון של המנוח סמי עופר אלא ניסתה למסות אותו עצמו על שנות חייו האחרונות. הטענה העיקרית של המדינה היא שבשנים אלו היה סמי עופר תושב ישראל למרות שהוא מוכר כתושב אנגליה. על מה הסתמכה המדינה? יש מבחן שנקרא "מבחן הימים" שבו סופרים כמה ימים חי אדם בישראל וכמה ימים היה מחוץ לישראל. אם לפחות חצי שנה שהה האדם בתוך ישראל ייתכן וניתן יהיה לקבוע כי "מרכז חייו" היה בישראל ולכן שהוא חייב במס בישראל. על זה הסתמכה המדינה וכנראה שלא הצליחה להוכיח שמרכז חייו של סמי עופר היה בישראל.

על בסיס הטענה הראשונה נבנתה הטענה השנייה של המדינה האומרת שהנאמנויות שמחזיק עופר הן נאמנויות שיוצרן היה תושב ישראל. הנקודה הזאת מסובכת מאוד אז אנסה לפשט אותה. יש כלי משפטי שנקרא "נאמנות", זה כלי שבו לרוב אנשים עשירים מאוד מחזיקים חלק מהכסף שלהם כדי להבטיח שהכסף יהיה מובטח לילדים שלהם או למטרות אחרות. אם יוצר הנאמנות הוא תושב ישראל (כפי שטענה המדינה) כל מי שנהנה מכספי הנאמנות חייב במס. אם לעומת זאת יוצר הנאמנות אינו תושב ישראל מי שנהנה מכספי הנאמנות אינו חייב במס. מכיוון שהמדינה טענה שסמי עופר היה תושב ישראל היא גם טענה שכל הנאמנויות שלו הן כאלו החייבות במס בישראל. מכיוון שנכשלה להוכיח שמרכז חייו של סמי עופר היה בישראל אפשר להבין שהנאמנויות שהקים לא היו כאלו שחייבות במס בישראל.

עכשיו אנחנו מגיעים לנקודה הארכימדית בסיפור. פקיד השומה חיפה ביקש למסות את סמי עופר ובכדי לעשות זאת הוא ביקש נתונים לגבי הכנסתו ולגבי הנאמנויות שברשותו. המשפחה החליטה שלא להעביר את המידע, כנראה כי להבנתה היא אינה מחויבת על פי חוק מפני שסמי עופר היה (לטענתה) תושב חוץ. בשלב הזה פקיד השומה הוציא "שומה על פי מיטב שפיטה". זהו הכלי בו משתמשת רשות המסים כאשר אין לה מספיק נתונים כדי להוציא שומה בצורה מקצועית. כאשר רשות המסים משתמשת בכלי הזה היא תמיד תוציא שומה מאוד גבוהה כדי להבטיח שהיא לא דורשת מעט מדי כסף מהנישום (אם תדרוש מעט מדי הוא מיד ישלם ויסגור את התיק שלו). פקיד השומה הוציא שומה ענקית כאילו כל הכסף חייב במס בישראל.

כשהגיעו לבית המשפט כנראה שהטענות של רשות המסים לא החזיקו מים. השופט קיבל את כל הטענות של משפחת עופר. בסוף המדינה עשתה טריק נחמד ובמקום לקפל זנב וללכת הביתה החליטה לדרוש סכום מגוחך כפשרה. משפחת עופר העדיפה לשלם את הסכום הזה למדינה מאשר לשלם סכום גדול פי 10 לעורכי דינה. ככה המדינה לא הפסידה בתיק אלא התפשרה. אבל זאת הרי בדיחה, כי המדינה גבתה 100 אלף ש"ח אחרי שדרשה סכום של כמעט מיליארד ש"ח.

 

אז מה השורה תחתונה? פקיד שומה שקפץ מעל הפופיק גרם למדינה לנהל משפט יקר ולא צודק מול משפחת עופר. בסופו של דבר כל טענות המשפחה התקבלו והמדינה בזבזה משאבים רבים לחינם. אבל במקום לבוא בטענות לרשות המסים ולפרקליטות על חוסר המקצועיות בחרו עיתוני הבוקר לדווח לאזרחי המדינה ששוב הטייקונים מקבלים הנחות במדינה המושחתת שלנו.

על הטבת המס הכי שנויה במחלוקת- חוק עידוד השקעות הון

מאמר אורח בבלוג שלי שנכתב על ידי כלכלן מעולה שאני מרבה להתייעץ איתו. הכותב מכיר את החוק מצד עבודת הממשלה וביקש להישאר בעילום שם. המאמר מתמצת את הויכוח ארוך השנים על חוק עידוד השקעות הון. בשורה התחתונה מה שאני מבין מהמאמר הוא שהטבת מס בגובה של 7 מיליארד ש"ח ניתנת כל שנה למספר חברות גדולות, למרות שמעולם לא הוצג ניתוח כלכלי שמצדיק אותה. תהנו!

החוק לעידוד השקעות הון הוא אחד הנושאים הכלכליים השנויים במחלוקת. על אף עלותו הרבה למשק ואינדיקציות לחוסר היעילות שלו, הוא מהווה דוגמה כיצד קשה עד בלתי אפשרי לשנות מדיניות כלכלית אחרי שנקבעה ויצאה לפועל. הניסיון עם הטבות מס מוכיח כי לובי חזק של נהנים ממדיניות קיימת מסוגל לסכל את הניסיון לשנות אותה לטובת הציבור, ובלבד שהם ימשיכו ליהנות מפריווילגיות – כפי שקורה גם עם הפטור ממס לקרנות השתלמות ופטור ממע"מ באילת ולירקות ופירות. ברשומה זו אציג את החוק לעידוד השקעות הון על גלגוליו ההיסטוריים, את הבסיס הכלכלי שעומד מאחוריו, את היישום שלו והבעיות שעלו לאורך הדרך.

רקע, או: איך הכל התחיל?

החוק נחקק לראשונה בשנת 1959 ומאז עבר מספר גלגולים, כשמטרתו הבסיסית היא לעודד השקעות הון זרות במשק עם עדיפות להשקעות בפריפריה. בעבר היה זה בעיקר כדי לעודד את הצמיחה ולשפר את מאזן התשלומים שהיה שלילי (קרי, הייבוא היה גדול מהייצוא ולמדינת ישראל היו חסרים דולרים) אך כיום מטרותיו המעודכנות הן "עידוד השקעות ויוזמה כלכלית, באופן שבו תינתן עדיפות לחדשנות ולפעילות באזורי פיתוח לשם: א. פיתוח כושר הייצור של המשק. ב. שיפור היכולת של המגזר העסקי להתחרות בשווקים הבינלאומיים. ג. יצירת תשתית למקומות עבודה חדשים ובני-קיימא".

הרעיון הוא פשוט – השקעות הון הכרחיות לפיתוח כלכלי, שהרי בלעדיהן פרויקטים רווחים לא יוכלו לצאת לפועל. כפי שלומדים בשנה הראשונה בכלכלה, הליך הייצור מורכב לא רק מכוח עבודה אנושי אלא גם מהון וטכנולוגיה. ומכיוון שלממשלה אין מומחיות בתהליך הייצור העסקי, כל שהיא צריכה הוא לדאוג לסביבה עסקית אטרקטיבית שתמשוך השקעות שיפתחו מפעלים ותעשיות מתקדמות. להשקעות זרות יש יתרונות נוספים כמו הבאת ידע טכנולוגי חדשני לארץ, שיטות עבודה, ערוצי הפצה לשווקים גלובאלים ושיטות ניהול המשפיעות על שאר התעשייה. כלכלנים קוראים לזה השפעות חיצוניות חיוביות, והן אחת הטענות העיקריות בעד החוק. על פי התיאוריה הכלכלית, השוק אינו מסוגל לגרום בעצמו לכל ההשפעות החיצוניות, וזאת אחת הסיבות העיקריות להתערבות ממשלתית.

הטבות מס הן הכלי המרכזי שהחוק משתמש בו כדי לעודד השקעות הון זרות. בהינתן תחרות גלובאלית בין מדינות שמעוניינות למשוך אליהן השקעות של חברות ענק בינלאומיות, מתן שיעורי מס נמוכים הוא אחד הדרכים לעשות זאת. האמונה בישראל היא שהטבות המס יביאו הנה השקעות שישפרו את הפריון וייצרו מקומות עבודה. חברות שעומדות בקריטריונים מסוימים זכאיות לשיעור מס חברות נמוך מהקבוע בחוק. לדוגמה, שיעור מס החברות החדש עומד על 25%, וחברות שזכאיות להטבות במסגרת החוק לעידוד השקעות הון, משלמות שיעורי מס של 9% (בפריפריה) ושל 16% (בשאר הארץ). בגלל משטרי מס קודמים שהמדינה מחויבת אליהם, יש גם המשלמות 0% מס (כלומר – אין מס), וסה"כ הטבות המס הנאמדות לשנת 2011 הוא 7.2 מיליארד ₪. חשוב לציין שהטבות המס ניתנות רק אם יש רווח, והן הולכות וגדלות ככל שהערך המוסף גדל.

החוק כולל בתוכו גם שימוש במתן מענקים למפעלי תעשייה, שבניגוד להטבות המס ניתנים מראש ולא בדיעבד. החברות צריכות להגיש למרכז ההשקעות במשרד הכלכלה תכנית עסקית שמאושרת מראש, וסה"כ גובה המענקים מאושר בתקציב המדינה. ההיגיון הכלכלי במענקים הוא חלוקת הסיכון עם היזם, שהרי אם ההשקעה לא תצליח המדינה נושאת חלק בהפסד. יש מאות בודדות של חברות שזוכות למענקים בכל שנה, וסה"כ המענקים לשנת 2013 היה 585 מליון ₪ ובשנת 2014 היה 240 מליון ₪.

עם כוונות טובות לא הולכים למכולת, או: מה הבעיה?

אז למרות הכוונות הטובות העניינים מתחילים להסתבך. ראשית, יישום מתן הטבות המס היה מאוד מסובך. עד שנת 2005 הקריטריונים וההטבות היו מורכבים, ולא באמת היו ברורים למשקיעים ישראלים, קל וחומר למשקיעים מחו"ל. בפשטות, מי שרצה לקבל הטבת מס במסגרת חוק עידוד השקעות הון היה נדרש למינימום השקעה של 300 אלף ש"ח ושיעורי ייצוא מעל 75% במגזרי התעשייה והתוכנה. גם הטבת המס הייתה משתנה ותלויה במיקום המפעל ובאזרחות הבעלים. מה שסיבך את העניין עוד יותר הוא שההטבה חלה רק על "ההשקעה המזכה", קרי – רק על הפעילות הכלכלית שנבעה מההשקעה עליה ביקשת הטבה. לדוגמה, אם יש לי מפעל עם שלושה פסי ייצור, ואני רוצה לבנות פס ייצור נוסף שעומד בקריטריונים של המדינה (למשל בעלות של 400 אלף ש"ח בקרית שמונה), הטבות המס ניתנו רק על הרווחים שנובעים מפס הייצור הרביעי. אתם ודאי יכולים לשער איזה עיוותים כלכליים נוצרו כאן, לא כל שכן פעלולים חשבונאים יצירתיים.

כדי לקבל את ההטבה היה צריך להגיש בקשה מראש למרכז ההשקעות, מה שמצד אחד אפשר למדינה לבדוק כל בקשה לגופה ולתכנן פחות או יותר את גובה הטבות המס בשנה. מצד שני, האינטראקציה עם גוף ממשלתי שמעניק הרבה כסף לשוק הובילה להסתאבות של מנגנון, לשוק של מאכערים שיודעים לקדם אינטרסים של בעלי עניין ולעתים גם למקרים פליליים (ראש ממשלה לשעבר כנראה יגיע לכלא בעקבות הסיאוב הזה). יש סיפורים על משלחת מירושלים שנסעה לבקר במפעל בצפון שקיבל במשך שנים הטבות ומענקים, וגילתה פעילות שוממה. היו אנשים שידעו לנצל את המנגנון עד תומו.

זה הוביל בשנת 2005 לתיקון 60, שהפריד את מנגנון המענקים ממנגנון הטבות המס. התיקון קבע שכדי לקבל מענק הוני מהמדינה עדין יש להגיש מראש בקשה למרכז ההשקעות, אך להטבות מס יש "מסלול ירוק" – כל שצריך הוא הצהרה מרואה חשבון על עמידה בקריטריונים שפורטו לעיל. ההיגיון בכך היה לחסוך את החיכוך עם מנגנוני הממשלה, ולעודד פעילות כלכלית שקופה ושוויונית לכל דורש. עם זאת, המסלול הירוק ביטל את יכולת הממשלה לשלוט על היקף הטבות המס הניתנות בכל שנה, וכפי שנראה בהמשך הן עלו וגדלו מאז. באותו תיקון הושק "המסלול האסטרטגי", שקבע פטור מלא ממס חברות ומס דיבידנדים ל-10 עד 15 שנה, במטרה למשוך את חברות הענק המובילות בעולם. תחקיר "המקור" טען שחלק מהשינויים שנערכו אז גובלים בשחיתות ונתפרו במיוחד לחברת "טבע".

בשנת 2011 חל שינוי נוסף בקריטריונים שנועד לפשט את החוק ולתקן בו עיוותים נוספים. ההמלצה המרכזית של ועדה בראשות מנכ"ל האוצר דאז, חיים שני, קבעה שהטבות מס יינתנו במסלול הירוק לכל חברה שעומדת בשני תנאים: א. נמצאת במגזר התעשייה או שרותי תוכנה. ב. מייצאת לפחות 25% מהמכירות שלה. הטבות המס יינתנו על כל רווחי החברה ולא רק על "ההשקעה המזכה". הרעיון בקביעת הייצוא כקריטריון הוא ההתייחסות אליו כאל דרך פשוטה לזהות רמת חדשנות ופריון גבוה, שזה מה שהממשלה בעצם רוצה לקדם. יש פה הנחה (מבוססת) שחברות שמצליחות להתחרות בשווקים הבינלאומיים הן בעלות ערך מוסף גבוה.

כמו כן שונו שיעורי המס לחברות הזכאיות ל-9% בפריפריה ול-16% במרכז (כפי שהוזכר קודם), ולחברות ענק במסלול האסטרטגי נקבעו שיעורי מס חדשים של 5%/8% במקום הפטור המלא שהיה נהוג. עד היום לא הוצג ניתוח כלכלי שמצדיק מדוע נקבעו שיעורי המס החדשים בגובה הזה ולא אחר.

שינוי החוק בצורה תדירה מעיד על כך שהשותפים לעיצוב המדיניות הכלכלית לאורך השנים מבינים היטב את הבעייתיות שבחוק.

הטבות המס במספרים, או: כמה זה עולה לנו?

כדי להבין טוב יותר מדוע מדובר בהטבה כל כך משמעותית, נבחן את היקף הטבות המס לאורך השנים. לפני שנעבור על הנתונים צריך להוסיף הערה מתודולוגית חשובה – עלות הטבות המס שמפרסם משרד האוצר מחושב תוך הנחה שהפעילות הכלכלית במשק הייתה ממשיכה להיות בדיוק אותו הדבר גם אם הטבות המס היו מבוטלות ובמקומן היה צריך לשלם את מס החברות הכללי במשק. אפשר לומר די בוודאות שלא כך הדבר, כי בשיעורי מס גבוהים יותר חלק מההשקעות ופעילות הייצור היו מוסטים למדינות אחרות. נרחיב על זה בהמשך אבל זה רמז לשאלה המרכזית שצריכה לבחון את יעילות החוק – האם הטבות המס מעודדות פעילות כלכלית שלא הייתה מתקיימת בלעדיהן, או שבסה"כ הן מבטאות התערבות ממשלתית שמעדיפה מגזרים מסוימים על פני אחרים.

הטבת_מס_עידוד_השקעות_הון

מקור: משרד האוצר.

ניתן לראות שבין השנים 2000 ל-2003 היקף הטבות המס עמד על כ-2-3 מיליארד ₪ בשנה, ובשנת 2005, עם כניסת המסלול הירוק לתוקף, היקף ההטבות עלה לכ-5 מיליארד ₪ בשנה. עד שנת 2010 שווי ההטבות עמד על בין 4 ל-6 מיליארד ₪ בשנה , ובשנת 2011 עלה שוב היקף הטבות המס ל-7.2 מיליארד ₪. דוח מינהל הכנסות המדינה האחרון מציין כי בשנת 2011 הצטרפו כ-400 חברות לתיקון (379 חברות מוטבות בשנת 2010 לעומת 785 חברות בשנת 2011). מכיוון שלא נרשמה ב-2010 צמיחה כלכלית חריגה, הדעת מניחה שמדובר בחברות שלא שינו את מדיניות ההשקעה, משום שלא סביר ששיעורי מס חדשים שנכנסו לתוקף בשנת 2011 יספיקו לעודד פירמות להשקיע ולקצור את הפירות בתוך שנה אחת. הגיוני יותר שמדובר בחברות שנהנו מתנאי החוק החדשים. כלומר המדינה נתנה מתנה לחברות שממילא יצרו בארץ!

אומדן הטבות המס בחוק עידוד השקעות הון לשנת 2015 עומד כבר על 7.6 מיליארד ₪ בשנה. בחינות בינלאומיות שנערכו מראות כי שווי הטבות המס מהסוג הזה בישראל גבוה בסדרי גודל (במונחי אחוז תוצר) מהנהוג במדינות העולם המפותח, גם אל מול המדינות הנדיבות ביותר מבחינת הטבות מס. בהקשר הזה חשוב לציין כי כל האומדנים אינם כוללים את הטבת הפחת המואץ, שמקטין מראש את בסיס המס של החברות המוטבות.

יעילות החוק, או: אז מה הרווחנו?

כל העלות הזו הייתה מוצדקת אם הייתה סבירות שהתועלות מהחוק למשק גבוהות יותר. במילים אחרות, אפשר לחשוב שלא מדובר כאן בהפסד הכנסות ממסים אלא בהכנסות שלא היו מתקבלות לולא התמריצים שנותן החוק. אבל למרות המספר הרב של חברות שנהנו מהחוק עד היום, עוד לא נערכה בדיקה אחת רצינית שמראה שהטבות המס והמענקים עודדו פעילות כלכלית שלא הייתה מתקיימת בלעדיהן. אמנם יש קשיים מתודולוגיים רבים להוכיח כזה דבר, אבל הדבר מתבקש כשמדובר בהיקף כה גדול של הטבות מס בשנה. יתרה מזאת, העובדה שלא באו לישראל חברות ענק בינלאומיות (כמו ג'נרל מוטורס, בואינג וכו') חרף הטבת מס נדיבה שכנראה אין באף מקום אחר בעולם, מעלה את החשש שהחוק לא עומד במטרותיו.

צריך לחדד ולומר שברור שהטבות המס של הממשלה גורמות לפעילות שלא הייתה מתקיימת בלעדיהן. אבל הן היו מוצדקות לוּ יכולנו לדעת ברמת ודאות גבוהה שמדובר בפעילות שהממשלה מעודדת ולא מממנת, וכן שהפעילות החדשה לא באה על חשבון פעילות אחרת אופטימאלית יותר. הדוגמה הבאה תמחיש זאת. נניח שמתן שירותי אריזה הוא תחום בעל ערך מוסף גבוה מייצור ברגים. נניח גם לשם ההפשטה שעלות ההקמה לשני העסקים זהה ונניח שעובדים ברמת מיומנות דומה יכולים לעשות את שתי העבודות. ללא התערבות הממשלה, יזם שהיה עומד בפני שתי אפשרויות אלה היה מקים חברה למתן שירותי אריזה, שהייתה רווחיות יותר ומשלמת יותר לעובדים. אך אם הממשלה נותנת הטבת מס רק לתחום הייצור התעשייתי, והפער בפריון הייצור לא גבוה מספיק, היזם ייבחר בייצור ברגים. יוצא שתמריצי המס מקטינים את תוצר המדינה, את תקבולי המסים שלה ואת השכר המשולם לעובדים. זו המשמעות של ייצור לא יעיל כתוצאה מהקצאת מקורות לא אופטימאלית. חוסר היעילות פה הוא כפול: פעם ראשונה המשק מייצר מוצר שבו אין לו יתרון יחסי ופעם שנייה נדרשת הטלת מסים גבוהה יותר כדי לממן את ההטבה.

השלכות נוספות של החוק

בשנת 2013 התריע מבקר המדינה לא רק על גובה ההטבות אלא גם על הריכוזיות שלהן. מכיוון שנתוני הזכאות על מוטבי המס חסויים, אפשר לתת כדוגמה רק את 4 המוטבות הגדולות בשנת 2010, שפרטיהן נחשפו בעקבות עתירה לבית משפט. מהנתונים עולה כי כ-70% מסך ההטבות שניתנו בשנה זו הגיעו ל-4 חברות – טבע, אינטל, צ'קפוינט וכי"ל. אם מטרות החוק הן לעודד השקעות בעיקר זרות במשק, קצת מפתיע שחברות כמו טבע, צ'קפוינט וכי"ל (שמפיקה אשלג מים המלח) נהנות מהטבות המס. שוב – אמנם סביר שלולא הטבות המס חלק מהפעילות הכלכלית של חברות אלו לא היו נערכות בישראל, אבל עדין אין הסבר סביר למה צריך לעודד את הפעילות של חברות אלה ולא של אחרות.

החוק גם מעודד ייצוא שלא לצורך באמצעות התנאי לקבלת הטבת המס למי שמייצא מעל 25% מסך המכירות. אמנם הרעיון של ועדת חיים שני לא היה לעודד ייצוא (שאסור לפי אמנות בינלאומיות) אלא לאתר חברות שמקדמות את מטרות החוק באמצעות קריטריון אלגנטי, אבל בפועל זה מה שקורה. זה גורם לעיוותים מצד אחד (למשל תעשיינים שמייצאים במחירי הפסד כדי לזכות בשיעור מס נמוך יותר עבור כלל הרווחים) ופוגע בשער החליפין מצד שני. החוק מעודד הגברת ייצוא שמכניס לישראל דולרים ומחזק את השקל. התוצאה היא שעל כל דולר היצואנים מקבל פחות שקלים. ליצואנים שנהנים מהטבות המס בחוק כנראה עדין משתלם להגביר את הייצוא, אך שאר היצואנים שלא נהנים מהחוק מפסידים. אפשר לומר בציניות שבצורה הזאת יש חברות היי-טק במרכז שמרוויחות על חשבון מפעלי תעשייה בפריפריה. יתרה מזאת, היו שנים בהן בנק ישראל פעל באגרסיביות כדי להשפיע על שער החליפין, ורכש דולרים בסכומים רבים. תמוה הדבר שמצד אחד הממשלה מעודדת ייצוא (שגורם לייסוף) ובמקביל הבנק המרכזי רוכש דולרים (כדי לגרום לפיחות). מיותר לציין כי אין טעם בעידוד ייצוא כשלעצמו, גם כי ישראל נמצאת בעודף בחשבון השוטף כבר למעלה מעשור, וגם כי מנגנון שע"ח מאזן עצמו.

ואיך הפריפריה מרוויחה מזה? לפי דוח מינהל הכנסות המדינה 28% מהטבות המס הולכות לפריפריה ו-53% מההטבות הולכות למחוזות ת"א והמרכז. הניתוח נעשה לפי מקום מגורי העובדים של החברות הזכאיות ולא לפי המיקום הגיאוגרפי של המפעל, כי המטרה של החוק היא להטיב עם אנשי הפריפריה. גם על פי הניתוח הזה נראה שהחוק לא עומד במטרותיו, וניתן היה למצוא דרכים טובות יותר לשפר את המצב בפריפריה.

סיכום ומסקנות, או: איך יוצאים מזה?

מתוך הכרות קרובה עם הנושא, הרושם שלי הוא שמהחוק נהנים בעיקר משקיעים ישראלים וחברות שבחלק מהמקרים קיבלו "מתנה" מבלי ששינו את פעילותן בצורה משמעותית, ובמקרים אחרים קיבלו מימון לפעילויות שהממשלה חושבת שהן תורמות למשק יותר מאחרות. אבל זה אבסורד משום שלממשלה אין את הידע הרלוונטי שיש לשוק, כמו איפה כדאי להשקיע ואיזה תחומים יש לפתח.

בכל פעם שהממשלה חושבת לערוך שינויים בחוק, מגיעות אליה משלחות של בכירים במשק שמסבירים עד כמה החלטות ההשקעה שלהם מושפעות ישירות מתמריצי המס של הממשלה. למרות שכנראה זה נכון, הממשלה לא שומעת את שאר העסקים שאינם מיוצגים –  שזה הרוב. ולכן ממשלה שרוצה לנהוג נכון מבחינה כלכלית, צריכה ליצור סביבה עסקית אטרקטיבית בכללותה, מבלי להעדיף מגזר אחד על פני השני.

מה שמתסכל בכל העיסוק בסוגיה הזו הוא שלאף אחד באמת אין הבנה מלאה מהן ההשלכות של שינוי בהטבות שהחוק מעניק, ולכולם נוח שהמצב הלא יעיל יימשך ובלבד שלא יאשימו אותם בפגיעה במישהו. הרי אם יבטלו את הטבות המס בוודאות יסגרו מקומות עבודה בטווח הקצר, ובוודאות יהיו הפגנות וכתבות בתקשורת שמסבירות עד כמה אכזרית הממשלה. לאף אחד לא בוער מספיק שמדיניות הממשלה דופקת את שער המטבע ומפלה בין מגזרים. זו נראית פגיעה מאוד מופשטת ורחוקה לעומת פגיעה בעובדים במפעל שאין לו הצדקה כלכלית אבל הוא ממשיך להתקיים מכספי הציבור. וחוץ מזה, גם המתנגדים לחוק מקרב הפקידות הממשלתית מבינים שיש לחוק השפעות חיוביות מסוימות. אבל מדיניות כלכלית צריכה להיקבע על בסיס עובדות ונתונים, והלגיטימציה לשימוש בכספי ציבור היא רק כאשר יש סבירות גבוהה שהתועלת גבוהה מהעלות. וזה לא המקרה כאן.

גם ה-OECD בדוח משנת 2014 טוען בנימוס אירופאי שההטבות נדיבות מדי ולא יעילות ומציע לצמצמן: "It is also important to recognise that … tax breaks and other forms of support can be overly generous, subsidising much non-incremental activity. The preceding paragraphs suggest this could be the case for Israel"…Consider narrowing eligibility for the benefits provided by the Law for the Encouragement of Capital Investment". (ההדגשות לא במקור)

מה שצריך לעשות הוא לפעול לצמצום הדרגתי של הטבות המס הניתנות בחוק לעידוד השקעות הון ובמקביל לשפר את הסביבה העסקית בישראל. החלטות של משקיעים לוקחות בחשבון לא רק את גובה המס אלא גם את רמת התשתיות, איכות כ"א והקלות לעשיית עסקים. שיפור הבירוקרטיה הישראלית והסביבה הרגולטורית היא משימה לא פחות חשובה אבל קשה יותר ליישום, ונראה שבינתיים הממשלה מעדיפה פתרונות קלים ויקרים בדמות הטבות מס מפליגות.

חוק עידוד השקעות הון

חוק עידוד השקעות הון הוא אחד החוקים שסופגים הכי הרבה אש בשיח הכלכלי של השנים האחרונות. לא מעט פוליטיקאים הבטיחו להגדיל את תקציב המדינה במיליארדי ש"ח על חשבון הטבות המס שמקבלות החברות הגדולות. ב-2014 הטבות המס הללו הסתכמו לפי ההערכות ב-7.2 מיליארד ש"ח שהגיעו ברובן המוחלט ל-4 חברות ענק. הנתון אמנם נשמע מקומם וברור מדוע הסעיף הזה נראה לפוליטיקאים רבים כמקור תקציבי חשוב אך אין שום סיבה להאמין שמשהו ישתנה בקרוב. אבל חבל להקדים את המאוחר, צריך להתחיל מההיסטוריה.

חוק עידוד השקעות הון נחקק בשנות ה-50 במטרה לעודד השקעות הון ותעסוקה בארץ. החוק עבר לאורך השנים שינויי חקיקה רבים אך אפשר לפשט ולומר שתמיד היו קיימים בו שני מסלולים. מסלול אחד נתן הטבות מס לחברות שהקימו מפעלים. המסלול השני נתן מענקים או הלוואות לחברות אלו.

לאורך השנים נקשרו הרבה פרשות שחיתות במסלולי המענקים שהציעה הממשלה. לפעמים המענקים היו מגיעים למקורבים לשלטון, בפעמים אחרות עלו טענות שהחברות לא עמדו בהתחייבויות שלהן (למשל להעסיק מספר מסוים של עובדים בפריפריה) ובמקרה אחד אף הורשע רה"מ לשעבר בהפרת אמונים בעקבות התערבותו בנושאים אלו. לכן לפני כעשור החליטו במשרד האוצר "לייבש" את מסלול המענקים ולהתמקד במסלול של הטבות המס.

חשוב להדגיש שלשני המסלולים יש יתרונות וחסרונות וגם כיום ממשיך להתקיים הדיון המקצועי בנושא. נציג את הטענות בקצרה- מסלול המענקים הוא שקוף, ממשלת ישראל מחליטה על מתן מענק בגובה ספציפי לחברה ספציפית והיא יכולה לשלוט בגובה המענק, המענק נרשם בתקציב המדינה כהוצאה ומפוקח על ידי חברי הכנסת והציבור. מסלול המענקים גם מאפשר שיקול דעת לפקידות המקצועית אשר בוחנת כל פרויקט ואת תרומתו למשק. מנגד שיקול הדעת הזה הוא בדיוק מה שעלול להוביל לשחיתות. בנוסף מענק יכול להיות הגורם שהופך השקעה לכדאית (כלומר מעביר אותה מרווח להפסד) וההיסטוריה מוכיחה שכאשר חברות לא עומדות בתנאי המענק הממשלה מתקשה לקבל את כספי המענק בחזרה (למעשה עד לפני מספר שנים הממשלה כמעט לא גבתה את הכסף).

כאן נכנסים לתמונה היתרונות של הטבות המס- אלו מעודדות רק מפעלים רווחיים (שהרי מי שמפסיד ממילא לא משלם מס) ובכך מונעות מצבים שהממשלה תומכת שוב ושוב במפעלים כושלים בפריפריה. הטבות המס אינן באות על חשבון הוצאות אחרות בתקציב המדינה (בריאות, רווחה, חינוך וכו') ולכן מאפשרות יותר שירותים אזרחיים. העלות שלהן נמוכה בהרבה מכפי שנהוג לחשוב- יש חברות שלא היו פותחות בארץ מפעל, או עוזבות לחו"ל, אם לא הטבות המס ואז ממילא המס שהיה מתקבל מהן היה 0. הטבות מס ניתן גם לבטל ובכך להבטיח שהכסף אכן יגיע לממשלה. מנגד הטבות המס אינן שקופות ואינן ניתנות לחיזוי מוקדם, הן אוטומטיות ולכן הפקידות הממשלתית לא יכולה לאשר שהן אכן יתמכו במטרות החוק.

על רקע היתרונות והחסרונות הללו החליטה הממשלה ב-2005 לתקן את החוק. תיקון החוק נעשה כאשר המשק עדיין התאושש ממיתון ושיעור האבטלה היה מעל 9%. באווירה הציבורית הזאת הממשלה החליטה "ללכת בכל הכוח" על עידוד תעסוקה והציעה הטבות מס משמעותיות. שני סעיפים חשובים היו בתיקון החקיקה הזה. הראשון הבטיח הטבות מס כל עוד הכסף ממשיך להיות מושקע בארץ. סעיף זה יצר לאחר מספר שנים את סאגת הרווחים הכלואים המפורסמת. הסעיף השני, הפחות מוכר לציבור, הבטיח "יציבות הטבות". משמעות הסעיף היא הבטחה לחברה שפתחה מפעל בארץ שהמפעל יהיה זכאי להטבת המס למשך 10 שנים. סעיף זה, אשר לא קיבל תשומת לב ציבורית, הוא אותו סעיף שמבטיח שאף פוליטיקאי לא יבטל את הטבות המס לחברות הגדולות. פשוט בגלל שכל החלטה כזאת לעולם לא תעבור את בג"ץ. חבל שהשיח הציבורי ממשיך להתעלם מעובדה זאת. מרצ לדוגמא הבטיחה בבחירות האחרונות לקצץ את הטבות המס הללו ב-5 מיליארד ש"ח.

בעקבות תיקון החקיקה ב-2005 צמחו הטבות המס שניתנו מתוקף החוק בצורה משמעותית. הממשלה הבינה שתיקון החוק היה אגרסיבי מדי וב-2010 תיקנה אותו שוב וביטלה את הטבות המס המפליגות. אגב, תיקון החוק ב-2010 כלל מהלך פוליטי מבריק שלא רואים בכנסת כל יום ומזכיר פרק בסדרה בית הקלפים. אתם מוזמנים לחזור לכותרות של אותם ימים ולפרוטוקולים של ועדת הכספים. בתפקיד פרנק אנדרווד- לא אחר מאשר שר האוצר לשעבר, יובל שטייניץ.

בחזרה לעניינו- החוק אמנם תוקן ב-2010 אך בגלל סעיף יציבות ההטבות החברות שהספיקו להיכנס באותן שנים ימשיכו להנות מהטבות המס. כל אחת למשך 10 שנים מכניסתה לתחולת החוק. כלומר באיזה שהוא שלב בין 2015 ל-2020 יבוטלו ההטבות הללו. לצערנו אנחנו לא יודעים בדיוק מתי מפני שמדובר במידע פנימי של החברות שאינו מפורסם לציבור. אני יכול רק לנחש שמי שיכהן כשר האוצר באותה שנה שבה יתרחש שינוי הכיוון יזקוף זאת לזכותו.

איך בכל זאת יכולה המדינה למשוך השקעות זרות?

כשחברה בינלאומית מחליטה להקים מפעל בהשקעה של מיליארדי דולרים הוא לוקחת בחשבון שורה ארוכה של משתנים. בין השיקולים אפשר למנות איכות תשתיות (תחבורה, חשמל, אינטרנט, נמלים וכו'), איכות כוח אדם, קרבה לשווקים, שלטון החוק, ודאות רגולטורית, פשטות בעשיית עסקים, ודאות גיאו פוליטית, הגנה על קיום חוזים וכמובן שיעורי מס.

בחלק מהפרמטרים אנחנו טובים ובאחרים פחות. גם לא על כולם ניתן להשפיע. כך למשל ישראל אינה שוק משמעותי ואינה מאוד קרובה לשוק צרכני או למחצבי טבע. בנושא זה לא ניתן להתחרות עם ארה"ב, האיחוד האירופי או סין. לעומת זאת איכות כוח האדם כאן היא גבוהה והתשתית שהייתה במצב רע משתפרת מאוד בשנים האחרונות. ישראל עדיין יכולה וצריכה להשתפר. הוודאות הרגולטורית בארץ נמוכה מאוד ויותר מדי פעמים אנחנו מחליטים להמציא את הגלגל במקום פשוט לאמץ תקן אירופאי או אמריקאי. עשיית עסקים בארץ קשה מדי ויוצרת חיכוך מתמשך עם מוסדות השלטון. הוודאות הבטחונית בארץ בהחלט יכולה לשתפר (אם כי השאלה כיצד עושים זאת חורגת מהנושאים של בלוג זה).

במיוחד חשוב להבין שהצהרות ריקות מתוכן ומתלהמות של פוליטיקאים אינן עוזרות לנו כלל. חברות בינלאומיות רואות את חוסר היציבות הפוליטית ואת האמירות הפופוליסטיות וחושבות פעמיים לפני שהן נכנסות להשקעות עתק בארץ. ככל שהממשלה תעשה עבודה יותר רצינית ביצירת סביבה כלכלית תומכת בעסקים כך היא תוכל לדרוש מהחברות הבינלאומיות מיסים גבוהים יותר.

הדרך הקלה והמהירה ביותר למשוך חברות זרות היא על ידי הטבות מס. אך זאת גם הדרך היקרה ביותר, המקוממת ביותר והכי פחות יעילה. קשה לדעת כמה מס ניתן לדרוש מהחברות הללו. הן תמיד יאיימו בעזיבה ואנחנו לעולם לא נדע אם דרשנו יותר מדי עד אשר הן יעזבו ויהיה מאוחר לסובב את הגלגל. אבל ממשלה שתשפר את התשתיות, שתספק ביטחון למשקיעים, שתצמצם את הבירוקרטיה ותשפר את איכות כוח האדם תוכל להעלות בהדרגה את שיעורי המס ועדיין למשוך משקיעים נוספים. התפקיד שלנו הוא לוודא שהממשלה אכן בוחרת בנתיב הזה.