על פיתוח אסטרטגיה ארוכת טווח

בשנת 2010 ביקשו מנכ"ל האוצר, חיים שני, וראש המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' יוג'ין קנדל, להקים צוות שיבחן את אופן גיבוש האסטרטגיה בממשלה. התחושה שלהם הייתה שהממשלה מתנהלת ואינה מנוהלת ושאין לה את הכלים והיכולות לגבש אסטרטגיה כלכלית-חברתית קוהרנטית.

ראש הממשלה ושר האוצר אכן הקימו את צוות האסטרטגיה אך הוא לא הספיק לעשות עבודה רבה בטרם המחאה החברתית והתפטרותו של מנכ"ל האוצר קטעו את העבודה. אך העבודה לא נפסקה לחלוטין והיא הובלה על ידי המועצה הלאומית לכלכלה בשנים האחרונות עד אשר לפני מספר ימים הממשלה קיבלה לידה דו"ח מתאגיד ראנד העולמי שנשכר ללוות את עבודת הצוות. (הדוח זמין כאן)

הדו"ח שכותרתו היא "פיתוח אסטרטגיה חברתית-כלכלית ארוכת טווח בישראל" מגלה כבר בפתיחתו את מצבה העגום של הממשלה בניסוח אסטרטגיה, תכנונה והוצאתה לפועל. למרות שהרבה השתנה ב-5 השנים שעברו מאז זוהו הכשלים אני מאמין שנקודות אלו עדיין רלוונטיות במידה רבה לתפקוד הממשלה כיום ושווה להתעכב עליהן. אלו 7 הבעיות ביישום אסטרטגיה כלכלית-חברתית בישראל:

  1. היעדר מעורבות מצד המנהיגות הפוליטית

זה לא סוד מדיני שאת מרבית זמנו מקדיש ראש הממשלה לנושאים ביטחוניים. העדרותו הכמעט מוחלטת של ראש הממשלה מהנושאים החברתיים משאירה אותם בידי השרים שכל אחד מהם רואה אך ורק את משרדו. כל שר מבקש להצטיין בתפקידו ומגבש תכנית שרלוונטיות למשרדו בלבד ואינה לוקחת בחשבון השפעות על משרדים אחרים. לכן הממשלה לא מצליחה לגבש אסטרטגיה כוללת והמשרדים פועלים ללא תיאום.

  1. עמדה תגובתית והיעדר גישה אסטרטגית לאתגרי מדיניות ביוזמת הממשלה

כל הנקודות ובעיקר נקודה זאת נובעות מהנקודה הראשונה. ממשלת ישראל אינה מצליחה לגבש תכנית כוללת לזיהוי וטיפול בבעיות של המדינה ולכן היא עסוקה בתגובה לבעיות שצצות מהשטח.

  1. היעדר תיאום בין-משרדי בגיבוש עקרונות מדיניות

כל משרד פועל בעצמו ללא תיאום עם משרדים אחרים ולפעמים אף באופן שמנוגד לפעולתם של משרדים אחרים. יוצאי הדופן לסעיף זה הם משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה שמנסים לתכלל את פעולתם של שאר המשרדים, בהצלחה מסוימת.

  1. מעורבות ברמה נמוכה בקרב בעלי עניין והציבור

נקודה זאת השתנתה רבות מאז המחאה החברתית אך אני מאמין שיש עוד הרבה מה לשפר בנושא זה. בעיות היסוד של מדינת ישראל לא נוצרו אתמול ולא יפתרו מחר וצריך התעסקות מתמשכת מצד בעלי עניין כגון התקשורת והאקדמיה כדי לטפל בהן. במדינה שקופצת כל יום מנושא לנושא לא ניתן לבצע טיפול שורש לבעיות החמורות באמת.

  1. שימוש לא מספיק במחקר ומידע

בעיה נוספת היא שליפת פתרונות מהמותן ללא בחינה מעמיקה של הסוגיה לפני כן. זה מתבטא בהקמת צוותי 100 ימים שאמורים להביא במהירות שיא פתרון לבעיות סופר מסובכות (למשל הדיור). זה מתבטא בכך שאנשים ללא ידע מספק מחליטים על צעדים ללא שום בחינה של ההשפעות וללא בדיקה של הצעדים המקובלים בעולם.

  1. קושי ביצירת מדיניות על בסיס אסטרטגיה ויישומה

גם ברגע שהממשלה בוחרת כיוון פעולה היא מתקשה ליישם אותו. רבות דובר על איכות כוח האדם הנמוכה בממשלה, על בעיות שנובעות מקביעות יתר ועל התערבות ועדי העובדים בקבלת החלטות ניהוליות. עד שהממשלה לא תפתור את בעיות הניהול שלה היא תתקשה להוציא אל הפועל תכניות עבודה.

  1. מדידה והערכה ברמה לא מספקת של צעדי מדיניות

כאשר הממשלה כבר פועלת היא לעולם לא מביטה אחורה בצורה מסודרת ולומדת מטעויותיה. מרגע שתכנית הוצאה אל הפועל הממשלה ממשיכה אל התכנית הבאה (או שמה צריך לומר כיבוי השריפה הבאה). אין בחינה של הצלחות וכשלונות ואין למידה מטעויות.

צריך לזכור שתמונת המצב הלא מחמיאה שצוירה לעיל מתארת את הממשלה עד שנת 2011. כאמור הרבה מהכשלים עדיין קיימים אך אני מאמין שהרבה גם השתפר ובהחלט יכול להמשיך להשתפר. הדוח אכן ממליץ על שורה של צעדים ביניהם:

  1. הקמת קבינט אסטרטגי בהובלת ראש הממשלה.
  2. הקמת יחידה לאסטרטגיה חברתית כלכלית במסגרת המועצה הלאומית לכלכלה
  3. הקמה של מועצה המורכבת מבעלי עניין ומומחים חיצוניים ,כדי ליצור קשר בין הציבור לבין התהליכים האסטרטגיים
  4. שימוש במחקר ,בקרה והערכה במטרה לבדוק את עבודתם של המוסדות והתהליכים החדשים

להמלצות אלו צריך להוסיף תהליכים אחרים שכבר מקודמים בממשלה בתחום כוח האדם, התקצוב, התכנון והבדיקה העצמית.

בתחום כוח האדם הרפורמה בשירות המדינה מתקדמת בעצלתיים וצריך להגביר את הקצב שלה על מנת לרענן את השירות הציבורי ולשפר אותו. כאמור ללא כוח אדם איכותי לא תצליח המדינה לתכנן אסטרטגיה ולהוציאה אל הפועל.

בתחום התקצוב התרחשו השנה שתי מהפכות. בתקציב האחרון הוסף מנגנון "הנומרטור" אשר מחייב את המדינה להסתכל על התחייבויותיה 3 שנים קדימה. כל פעם שהמדינה מכריזה על תכנית מתוקצבת חדשה היא חייבת לאזן אותן עם הכנסות בגובה דומה. מהפכת הנומרטור מסיימת את הנוהג הקבוע בממשלה לקבל כל יום ראשון החלטות תקציביות חדשות.

המהפכה השנייה היא שמשרדי הממשלה יתחילו לסרוק את התקציב שלהם ולחפש תכניות מיותרות שעדיין מתוקצבות מכוח האינרציה. לפי הערכה תכנית זאת תאפשר הקצאה מחדש של חצי מיליארד ₪ לצרכים שהם חיוניים יותר.

בתחום התכנון הממשלה התחילה בשנים האחרונות לעבוד עם תכניות עבודה וככל שהזמן עובר תכניות אלו מחלחלות לתוך המשרדים ומייצרות מהפכה באופן עבודת הממשלה. לראשונה יש יעדים מדידים ותכנית ארוכות טווח שיש ליישם. זאת מהפכה שאין להמעיט בחשיבותה ותעשה נכון הכנסת אם היא תבקר את תכניות העבודה והוצאתן אל הפועל כפי שהצאתי פה.

לבסוף הממשלה התחילה למנות אחראי טיוב רגולציה במשרדים השונים. התפקיד מנסה "לפעול למציאת האיזון הנכון בין מעורבות ממשלתית חיונית, לבין כזו שמכבידה על האזרחים והעסקים." כלומר, אחראי טיוב רגולציה לראשונה בודקים את תהליכי העבודה בממשלה ומציעים כיצד ניתן לשפר אותם ועל אילו פונקציות ניתן לוותר. גם זאת מהפכה במדינה שרגילה לשנות תהליכים רק אחרי דוחות מבקר המדינה.

לסיכום, יש הרבה תהליכים חיוביים שקורים בממשלה בשנים האחרונות אך עדיין יש הרבה מה לשפר. זה אחריותנו כאזרחים ללחוץ על הממשלה ונבחרי הציבור להטמיע תהליכי עבודה מתקדמים בממשלה.

 

על החולשות והחוזקות של הכלכלה הישראלית- ניתוח דוח בנק ישראל 2015

דוח בנק ישראל (זמין כאן) מספק תמונת מצב מקיפה של הכלכלה הישראלית ומאפשר בחינה של המגמות המאפיינות את הכלכלה.

לאחר שסיכמתי בקצרה את הנקודות העיקריות שעולות מן הדוח (זמין כאן) אני מציג ניתוח SWOT (חוזקות-חולשות-הזדמנויות-סיכונים) של הכלכלה הישראלית. השורה התחתונה היא חיובית לטעמי, הכלכלה הישראלית מראה סימני חוזקה ביחס לכלכלות העולם וצלחה את המשבר העולמי בצורה מיטבית. יחד עם זאת כמובן שלא הכל ורוד, יש כמה נקודות חולשה לכלכלה הישראלית וקיימים מספר עננים שחורים באופק.

חוזקות

1. שיעור התעסוקה עלה ל-76.2%. שיעור האבטלה בשפל היסטורי (4.5%) .

שוק העבודה בישראל נמצא במצב מצוין. אחרי שנים בהן התרגלנו לומר שאחת הבעיות העיקריות של ישראל היא אוכלוסיות שלמות שאינן נמצאות בשוק העבודה המגמה השתנתה. בזמן שבאירופה שיעורי האבטלה שוברים שיאים (מעל 10%) ואבטלת צעירים היא בעיה רצינית שכבר הובילה להכרזות על "הדור האבוד", בארץ שיעור ההשתתפות בשוק העבודה עולה בהתמדה. באותו זמן שבו רבים מצטרפים לשוק מחפשי העבודה האבטלה לא רק שאינה עולה אלא יורדת לשפל היסטורי כפי שניתן לראות בגרף הזה:

Capture

אין אם כך ספק ששוק העבודה הוא כיום אחת החוזקות של הכלכלה הישראלית (להרחבה הקשיבו לפודקאסט שלי ושל טל וולפסון הנפלא בלינק הזה)

2. ירידה מתונה בתחולת העוני ובאי שוויון

הנקודה הזאת מתקשרת לנקודה הקודמת כמו גם לאחת החולשות הגדולות של המשק הישראלי- האי שוויון בהכנסה. השיפור המתמיד בשוק העבודה הוביל לעלייה בהכנסה, בעיקר של השכבות החלשות והאי שוויון נמצא במגמת ירידה מאז שנת 2006 כפי שניתן לראות בגרף הבא:

Capture

הירידה מתבטאת בכך שאוכלוסיות הולכות וגוברות מצליחות להתפרנס בכבוד בשוק העבודה וההסתמכות על קצבאות קטנה משמעותית. חשוב להדגיש שהירידה באי שוויון מתרחשת בתקופה שבה בעולם המערבי מתרחש דווקא גידול באי שוויון, כך שמצבנו, גם ביחס לעולם, משתפר.

3. המחירים נמצאים בירידה

יוקר המחייה הגבוה הוביל בשנים האחרונות את ממשלת ישראל לאמץ רפורמות תחרותיות שמגבירות את התחרות ומפחיתות את עלות המחייה של הישראלים. בעוד שיציבות מחירים מוגדרת כמצב בו המחירים עולים ב-1% עד 3% בשנה, אנו נמצאים במצב של ירידת מחירים. לרוב ירידת מחירים נחשבת לסממן של מיתון אך בנק ישראל מצביע על כך שהמחירים יורדים בגלל הגברת התחרות ולא בגלל בעיות במשק. מאז ספטמבר 2014 האינפלציה היא שלילית (דיפלציה).

חולשות

1. אי-השוויון בין משקי הבית בישראל גבוה בהשוואה בין-לאומית

למרות השיפור באי השוויון הוא עדיין גבוה בהשוואה בין לאומית כאשר הוא מחושב על בסיס ההכנסה הפנויה כפי שניתן לראות בגרף הבא:

Capture

זאת אומרת שהממשלה, באמצעות מסים וקצבאות, לא מצליחה להוריד את פערי ההכנסות מספיק. הממשלה נמצאת במלכוד- מצד אחד מס הכנסה כבר נחשב פרוגרסיבי מאוד ואי אפשר לעשות אותו פרוגרסיבי יותר בלי לפגוע בצמיחה. מצד שני הגדלת הקצבאות עלולה לדחוף אוכלוסיות שלמות מחוץ לשוק העבודה. הממשלה משקיעה בקצבאות שאינן פוגעות בתמריץ לעבוד (מס הכנסה שלילי) אך עדיין עושה זאת בצורה נמוכה יחסית. בכדי להפחית את אי השוויון הממשלה צריכה להשקיע בחינוך, בתשתיות וברפורמות תחרותיות. כאמור אי השוויון בירידה אך הוא עדיין גבוה ומהווה בעיה כלכלית חברתית.

2. מחירי הדיור עלו ב-8%

מחירי הדיור לא מפסיקים לעלות והשלימו קפיצה של 70% מאז 2007 (לסקירת הסיבות לעליית המחירים ראו פה). בעוד שהפחתת הריבית גרמה לכך שהחזרי המשכנתה נשארו קבועים לאורך השנים, ההון ההתחלתי הנדרש לרכישת דירה עלה מה שמהווה בעיה לזוגות הצעירים שמנסים לקנות דירה ראשונה. גם עליית מחירי הדיור היא בעיה כלכלית חברתית מהמעלה הראשונה שהממשלה לא מצליחה לפתור.

3. בשנתיים האחרונות הצמיחה לנפש איטית מחציון ה-OECD

ישראל מנסה להדביק את רמת החיים של הכלכלות החזקות במערב אירופה ובצפון אמריקה. כדי להצליח במשימה זאת נדרשת צמיחה מהירה יותר בארץ מאשר בכלכלות אלו. בשנים האחרונות צמצמה ישראל את הפער בתוצר לנפש ביחס למדינות מערב אירופה אך בשנת 2015 ישראל צמחה לאט יותר (בתוצר לנפש) מאשר מרבית מדינות ה-OECD ופער זה חזר להתרחב. ישראל תצטרך להציג רפורמות תחרותיות שיגבירו את הצמיחה וישפרו את איכות החיים בארץ ביחס למדינות ה-OECD.

4. הפריון בישראל נמוך יחסית ל-OECD

הפריון של העובדים בישראל נמוך ביחס למדינות ה-OECD, במיוחד בענפים מקומיים שאינם חשופים לתחרות מיבוא. הפריון הנמוך מוביל את העובד הישראלי לעבוד שבוע עבודה ארוך במיוחד בשכר יחסית נמוך. כל עוד פריון העבודה נמוך השכר בארץ ימשיך להיות נמוך ולכן יקשה על סגירת פערים חברתיים ושיפור רמת החיים. כדי להעלות את הפריון צריכה הממשלה לשפר את החינוך ואת התשתיות במדינה כמו גם לחשוף ענפים מקומיים לתחרות מיבוא.

הזדמנויות

1. החוב הציבורי הצטמצם ל-64.8% תוצר

במשך שנים היה החוב הלאומי מקור לדאגה ליציבות המשק כמו גם נטל עצום על תקציב המדינה (בגלל הריבית הגבוהה ששילמה עליו הממשלה). ב-30 השנים האחרונות עובר המשק תהליך של הפחתת החוב הממשלתי וכיום החוב נמצא קרוב ליעד הממשלתי (60%). החוב הנמוך מחזק את כלכלת ישראל ומאפשר לממשלה גמישות רבה יותר בהוצאותיה כמו גם מפנה משאבים עקב ירידת תשלומי הריבית. בעשור האחרון נחסכו 40 מיליארד ₪ בשנה בתשלומי ריבית כפי שניתן לראות בגרף הבא (ממצגת התקציב לשנים 2015-2016):

Capture

2. הוחל מנגנון ה"נומרטור"

לאחר שנים שבהן האופק התכנוני של ממשלת ישראל היה שנת תקציב אחת עוברת הממשלה מהפכה של ממש. השינוי התחיל עם הצגת תכניות העבודה הממשלתיות כשלראשונה הממשלה התחילה לתכנן את פעולותיה ולבחון את הצלחותיה ביחס ליעדים שהיא הציבה. השנה נקבע מנגנון הנומרטור אשר אוסר על הממשלה לקחת על עצמה התחייבויות עתידיות מבלי שיש לה מקור מימון תקציבי לכך. כך המדינה תמנע ממקרים כמו שנת 2013 בה ההתחייבויות הממשלתיות היו גבוהות בהרבה ממה שהמדינה יכלה להרשות לעצמה. בצורה זאת הממשלה גם מתחילה לתכנן את תקציבה עם אופק הסתכלות של 3-5 שנים קדימה וניתן לצפות ששינוי זה ישפר מאוד את תהליכי עבודתה.

3. תנאי הסחר השתפרו ב-8%

תנאי הסחר מתארים את המחירים של התוצרת שהמדינה מוכרת לעומת המחירים של התוצרת שהמדינה קונה. השנה הוזלו הרבה מהמוצרים שהמדינה קונה (נפט וסחורות בעיקר) בזמן שמחירי התוצרת שהמדינה מייצרת לא ירדו. בעקבות כך נהיינו "עשירים" יותר ב-5 מיליארד דולר בשנה אשר מתחלקים בין הממשלה (מסים), החברות (רווחים) והאזרחים (עליית שכר וירידת מחירים). ככל שיימשך מצב זה מצבה של ישראל ימשיך להיות חיובי.

סיכונים

1. המשק ממצה את פוטנציאל הגידול בתעסוקה

העלייה הגדולה בהיקפי התעסוקה ככל הנראה הגיעה למיצוי או קרובה מאוד למיצוי. כלומר על מנת להמשיך לצמוח ישראל תצטרך להגדיל את הפריון של עובדיה כי צמיחה כנראה לא תבוא יותר מהגדלת מספר העובדים.

2.קיים צינור יחיד להזרמת הגז לישראל

משק האנרגיה של ישראל נהנה בשנים האחרונות מתגליות הגז לחופי ישראל אשר אפשרו שימוש בגז זול לייצור חשמל ולשימוש בתעשייה. בעוד שהגז הזול שיפר מאוד את מצבה הכלכלי של ישראל היא כיום מסתמכת עליו בצורה משמעותית מאוד. כיום יש רק צינור אחד שמזרים את הגז ממאגר תמר ולכן פגיעה באחת מהחוליות של שרשרת האספקה עלולה לפגוע אנושות במשק הישראלי. לפיכך בנייה של צינור נוסף ו/או פיתוח של מאגרי גז נוספים הם צורך קיומי למדינת ישראל.

3. קיים חשש שהגענו למגבלת כוח אדם בתחום הטכנולוגיה העילית

זה לא סוד שאחד התחומים הצומחים ביותר במדינה הוא תחום ההיי טק. תחום זה נחשב כבר שנים כ"קטר" של המשק הישראלי. אך בשנים האחרונות נצפתה בעיה שמערכת החינוך הישראלית לא מייצרת מספיק בוגרים מוכשרים בתחומי ההנדסה והמדעים וכעת נראה שתחום ההיי טק סובל ממחסור בכוח אדם שיקשה עליו להמשיך להתפתח. בשנה האחרונה גדלו ב-60% מספר המשרות הלא מאוישות בתחום והשכר בהיי טק עולה בצורה חדה. אלו עדויות למחסור בכוח אדם שפוגע בצמיחת המשק ופוגע ברמת התחרותיות שלו. על מנת לפתור בעיה זאת חייבת ממשלת ישראל לשפר את החינוך ולעודד יותר צעירים לפנות ללימודי הנדסה ומדעים. אפשרות אחרת שנשקלה לאחרונה היא יבוא עובדים לתחום ההיי טק אבל פתרון זה הוא בעייתי מאוד כפי שגם התגלה מהשיח הציבורי בעקבות הצעה זאת.

4.עבודה ללא תקציב מאושר

תקציב 2015 אושר רק בחודש נובמבר. במשך כמעט כל השנה עבדה הממשלה ללא תקציב ולא יכלה להשקיע בתחומים חדשים או לשנות את סדרי עדיפויות שלה. השנה הייתה הפעם הרביעית בעשור האחרון שבו הממשלה פועלת ללא תקציב מאושר במשך יותר מחצי שנה. תופעה זאת מעידה על פגיעה ביציבות הפוליטית בישראל בשנים האחרונות. הממשלה תצטרך להציג צעדים לשיפור המשילות כדי שאירועים אלו לא ישנו באותה תדירות בעתיד.

על משבר הדיור והצעדים ש(לא) יפתרו אותו

"מַיִם רַבִּים, לֹא יוּכְלוּ לְכַבּוֹת אֶת-הָאַהֲבָה, וּנְהָרוֹת, לֹא יִשְׁטְפוּהָ"(שיר השירים, פרק ח).

את הפסוק לעיל כתב על פי המסורת שלמה המלך, החכם באדם. תשנו את המילה "האהבה" ב"משבר הדיור" ותקבלו משפט של ציניקן עכשווי שיהיה נכון באותה מידה.

מה לא נאמר על משבר הדיור? נראה שכל המומחים כבר כתבו עליו, הסבירו כיצד צריך להתמודד איתו ועדיין המחירים ממשיכים רק לעלות. זאת הממשלה השלישית ברציפות ששמה את מחירי הדיור בראש סדר העדיפויות שלה ועדיין המחירים ממשיכים רק לעלות.

אני לא אתיימר להציע פיתרון כולל למשבר הדיור בפוסט אחד. מן הסתם נדרשים שורה ארוכה של צעדים, הן בצד ההיצע והן בצד הביקוש כמו גם סבלנות, כדי להוריד את מחירי הדיור. אני גם לא חושב שיש לי הרבה לחדש בנושא ובכל זאת אנסה לתת זווית הסתכלות שונה. יש שלוש סיבות לעליית מחירי הדיור. הראשונה היא הריבית הנמוכה, השנייה היא בעיות בצד ההיצע והשלישית היא בעיות בצד הביקוש. את שלושת הבעיות ניתן לפתור בעיקרון אך הפיתרונות לא פשוטים או בעלי עלות אלטרנטיבית גבוהה. מכיוון שהפוליטיקאים מחפשים פתרונות פשוטים הם פונים אל המניעים הפסיכולוגיים לעליית המחירים, שגם עליהם אתעכב בסוף.
הנקודה המעניינת היא שהפתרונות ידועים. רק שהם מסובכים, מלאים בצעדים טכניים ולא פופולרים ודורשים זמן.

אם ניתן לסכם את משבר הדיור במשפט אומר שהוא משבר שבו המנהיגים לא עושים את מה שצריך לעשות אלא את מה שנראה לציבור שצריך לעשות. כל עוד נמשיך ככה ספק אם המשבר יפסק.

הריבית

בראש ובראשונה עליית מחירי הדיור נובעת מירידת הריבית. כאשר הריבית יורדת ערך כל הנכסים עולה. זה נכון לגבי מניות, לגבי איגרות חוב, לגבי חברות עסקיות וגם לגבי נכסי נדל"ן ודירות. בשנים האחרונות ירדה הריבית, בארץ ובעולם, בצורה דרסטית ונמצאת כיום בשפל היסטורי. ניתן תיאורטית להעלות את הריבית ובצורה כזאת להוביל להפחתת מחירי הדיור. בנק ישראל נמנע מצעד זה מפני שהוא יוביל כמעט בוודאות למיתון ולאבטלה. בנוסף צעד כזה, במנותק מהתפתחות הריביות בעולם, יוביל לזרימת הון ספוקלנטי לארץ שיפגע בשער החליפין ולכן ביצוא הישראלי.
למעשה ניתן לומר שאין לנו השפעה על הריבית. כאשר הריביות בעולם יעלו גם הריבית בארץ תעלה ועד אז היא תשאר אפסית. לא מכאן תבוא ישועתנו.

צד ההיצע

גם ללא ירידת הריבית היינו מצפים לעליית מחירי הדיור הנובעת ממחסור בדירות. דוח בנק ישראל לשנת 2013 (זמין כאן) מנתח בצורה מפורטת את המחסור בדירות והקושי למלא מחסור זה. לניתוח יותר עכשווי ראו כאן.
הקושי העיקרי של הממשלה למלא את המחסור נובע מתקופת הזמן הארוכה לתכנון ובנייה של דירה בישראל. על פי בנק ישראל "מהשלבים הראשונים של היזמות ועד לגמר הבנייה חולפות אפוא כ-13 שנים, 11 מתוכן מוקדשות להוצאת אישור בנייה". כל עוד לוקח כל כך הרבה זמן לקבל אישור בנייה לא נצליח להדביק את המחסור בדירות.
הממשלה פעלה בשנים האחרונות וממשיכה לפעול לשיפור המצב הזה. מרבית הצעדים החיוביים שהממשלה נקטה נוגעים לשיפור ההליך התכנוני. בין השאר הממשלה יוזמת הסכמי גג עם הרשויות המקומיות ומקדמת פרוייקטים של פינוי-בינוי. יוזמות אלו הן חיוביות אך הן נדרשות מכיוון שהממשלה לא הסדירה את התמריצים בשוק כראוי ולכן הרשויות המקומיות הן אחד הגורמים המעכבים בנייה בשטחן במקום להוות גורם ממריץ (כתבתי על זה כאן).
לסיכום צד זה- הממשלה עושה צעדים חיוביים בנושא אבל לא מטפלת בכל הבעיות מן השורש. עד שלא תועלה משמעותית היעילות במערכת התכנון (הממשלתית) ועד שלא תיפתר בעיית התמריצים של הרשויות המקומיות, ההתקדמות בצד זה תימשך בעצלתיים.

צד הביקוש

אם בצד ההיצע הממשלה פועלת בכיוון הנכון בצד הביקוש היא עושה ברדק אחד שלם. הסיבה היא שהממשלה מבולבלת- היא לא יודעת מה היא רוצה בשוק הדיור ולכן המדיניות שלה היא לא קוהרנטית. מצד אחד הממשלה רוצה לאפשר ל"זוגות הצעירים", כלומר אנשים שמעולם לא רכשו דירה, לקנות את דירתם הראשונה ולהקים בית בישראל. נשמע מעולה על הנייר. אבל אז הממשלה נזכרת שגם "משפרי הדיור" הם זוגות צעירים שצריך לדאוג להם. לכן הממשלה מכריזה מלחמה על המשקיעים הרעים שמעלים את המחירים בשוק. אבל אז היא נזכרת שהמשקיעים הם אלו שמשכירים דירות לזוגות הצעירים שעדיין לא רכשו דירה. והרי לא כולם יכולים לרכוש דירה. וחוץ מזה המשקיעים הם ברובם ממעמד הביניים שרק רוצה הכנסה סולידית בשעה ששוקי ההון סוערים (השקעה בנדל"ן היא לא סולידית אבל זה דיון אחר לגמרי). בשלב הזה הממשלה כבר לגמרי לא יודעת מה היא רוצה ומנסה לתת תמריצי מס כאלו ואחרים (מס שבח, פטור ממס הכנסה על שכירות וכו') אבל בבילבולה היא יוצרת תמריצים מעוותים שרק דוחפים את מחירי הדיור מעלה (ראו כאן לניתוח מעמיק בנושא).

לסיכום צד זה אומר כי הממשלה צריכה תחילה להחליט איך היא רוצה ששוק הדיור יראה. האם כולנו צריכים להיות בעלים של דירות? האם רובנו אמורים להיות שוכרים כל חיינו? אילו הגנות נדרשים לקבל השוכרים ואילו המשכירים? שאלות אלו מעולם לא נענו על ידי הממשלה ולכן מדיניותה היא תזזיתית. לאחר שהממשלה תחליט על יעדיה היא תצטרך להתאים את מדיניות המס המסורבלת שלה. זה נראה חזון למועד.

גורמים פסיכולוגים

אתחיל חלק זה ואומר שגורמים פסיכולוגיים הם מאוד משמעותיים בכלכלה. אבל פה הם משמעותיים שבעתיים מכיוון שמשבר הדיור הפך לקלף פוליטי לוהט. עם כל הכבוד להסכמי גג, ועדות תכנון מחוזיות ותיקונים למס שבח, לך תסביר לציבור שצעדים אלו הם שהורידו את מחירי הדיור. הפוליטיקאי התורן מחפש ליזום תוכנית חדשנית ופשוטה להבנה עליה יוכל לקחת קרדיט. כך הייתה תוכנית מע"מ אפס של לפיד וכך תוכנית מחיר למשתכן של כחלון. בהערת שוליים אומר שהתוכנית של כחלון טובה הרבה יותר מהתוכנית של לפיד. אבל עדיין לטעמי היא תוכנית רעה.

ההשפעה של שתי התוכניות היא לא דרך צד ההיצע או צד הביקוש אלא בצורה מתמטית לחלוטין. שתי התוכניות מורידות באופן מלאכותי את מחירי הדירות הנמכרות מקבלן על ידי ויתור המדינה על המיסים להן היא זכאית. בצורה כזאת "יורד" המחיר הממוצע של דירה ונוצר הרושם שמחירי הדירות הפסיקו לעלות. אם הרושם הזה יכה שורש אנשים יפסיקו לקנות דירות כהשקעה ואז מחירי הדיור באמת יתחילו לרדת. אגב, אפשר לחשוב על תוכנית חלופית- השמאי הממשלתי יכול פשוט לשקר ולומר שמחירי הדירות הפסיקו לעלות. התוכנית הזאת בעייתית אבל א' ממילא הממשלה משקרת לנו כי התוכניות שלה משנות סטטיסטיקה ולא את המציאות ו-ב' זה יהיה הרבה יותר זול!
התוכנית של כחלון יכולה לעבוד, רק צריך לשים לב שבדרך היא עולה לנו מיליארדים ומהווה מכשיר התעשרות מהיר לבעלי המזל שיהיו זכאים להנחות על הדירות שלהם. אותם בעלי מזל יכולים למכור את הדירות שלהם בשוק המשני (דירות יד שנייה) במחיר שוק הגבוה במאות אלפי ש"ח מהמחיר שהם שילמו. התוכנית לא מגדילה את ההיצע ולא מפחיתה את הביקוש ולכן אין לה השפעה אמיתית על השוק מעבר לפסיכולוגיה.

לסיכום- משבר הדיור הוא דוגמא למשבר שנוצר בשוק שכולו תכנון וביצוע ממשלתי. דווקא את החלק שהממשלה צריכה לבצע, רגולציה, היא לא מבצעת בשוק הזה.
היה עדיף לו הממשלה הייתה מטפלת בתמריצים של ראשי הרשויות כך שהם יתחרו על הגדלת מספר התושבים בערים שלהם והיא במקום לתכנן כל כך הרבה, הייתה דואגת לרגולציה מתאימה.

הלוואי שמשבר הדיור היה משמש כדוגמא לחוסר היעילות בתכנון ממשלתי אבסולוטי. בצורה מוזרה הוא דווקא מחזק את הקולות הדורשים עוד התערבות ממשלתית. כשזה המצב לא ברור איך אם בכלל ניתן לפתור את משבר הדיור.

על הטבת המס הכי שנויה במחלוקת- חוק עידוד השקעות הון

מאמר אורח בבלוג שלי שנכתב על ידי כלכלן מעולה שאני מרבה להתייעץ איתו. הכותב מכיר את החוק מצד עבודת הממשלה וביקש להישאר בעילום שם. המאמר מתמצת את הויכוח ארוך השנים על חוק עידוד השקעות הון. בשורה התחתונה מה שאני מבין מהמאמר הוא שהטבת מס בגובה של 7 מיליארד ש"ח ניתנת כל שנה למספר חברות גדולות, למרות שמעולם לא הוצג ניתוח כלכלי שמצדיק אותה. תהנו!

החוק לעידוד השקעות הון הוא אחד הנושאים הכלכליים השנויים במחלוקת. על אף עלותו הרבה למשק ואינדיקציות לחוסר היעילות שלו, הוא מהווה דוגמה כיצד קשה עד בלתי אפשרי לשנות מדיניות כלכלית אחרי שנקבעה ויצאה לפועל. הניסיון עם הטבות מס מוכיח כי לובי חזק של נהנים ממדיניות קיימת מסוגל לסכל את הניסיון לשנות אותה לטובת הציבור, ובלבד שהם ימשיכו ליהנות מפריווילגיות – כפי שקורה גם עם הפטור ממס לקרנות השתלמות ופטור ממע"מ באילת ולירקות ופירות. ברשומה זו אציג את החוק לעידוד השקעות הון על גלגוליו ההיסטוריים, את הבסיס הכלכלי שעומד מאחוריו, את היישום שלו והבעיות שעלו לאורך הדרך.

רקע, או: איך הכל התחיל?

החוק נחקק לראשונה בשנת 1959 ומאז עבר מספר גלגולים, כשמטרתו הבסיסית היא לעודד השקעות הון זרות במשק עם עדיפות להשקעות בפריפריה. בעבר היה זה בעיקר כדי לעודד את הצמיחה ולשפר את מאזן התשלומים שהיה שלילי (קרי, הייבוא היה גדול מהייצוא ולמדינת ישראל היו חסרים דולרים) אך כיום מטרותיו המעודכנות הן "עידוד השקעות ויוזמה כלכלית, באופן שבו תינתן עדיפות לחדשנות ולפעילות באזורי פיתוח לשם: א. פיתוח כושר הייצור של המשק. ב. שיפור היכולת של המגזר העסקי להתחרות בשווקים הבינלאומיים. ג. יצירת תשתית למקומות עבודה חדשים ובני-קיימא".

הרעיון הוא פשוט – השקעות הון הכרחיות לפיתוח כלכלי, שהרי בלעדיהן פרויקטים רווחים לא יוכלו לצאת לפועל. כפי שלומדים בשנה הראשונה בכלכלה, הליך הייצור מורכב לא רק מכוח עבודה אנושי אלא גם מהון וטכנולוגיה. ומכיוון שלממשלה אין מומחיות בתהליך הייצור העסקי, כל שהיא צריכה הוא לדאוג לסביבה עסקית אטרקטיבית שתמשוך השקעות שיפתחו מפעלים ותעשיות מתקדמות. להשקעות זרות יש יתרונות נוספים כמו הבאת ידע טכנולוגי חדשני לארץ, שיטות עבודה, ערוצי הפצה לשווקים גלובאלים ושיטות ניהול המשפיעות על שאר התעשייה. כלכלנים קוראים לזה השפעות חיצוניות חיוביות, והן אחת הטענות העיקריות בעד החוק. על פי התיאוריה הכלכלית, השוק אינו מסוגל לגרום בעצמו לכל ההשפעות החיצוניות, וזאת אחת הסיבות העיקריות להתערבות ממשלתית.

הטבות מס הן הכלי המרכזי שהחוק משתמש בו כדי לעודד השקעות הון זרות. בהינתן תחרות גלובאלית בין מדינות שמעוניינות למשוך אליהן השקעות של חברות ענק בינלאומיות, מתן שיעורי מס נמוכים הוא אחד הדרכים לעשות זאת. האמונה בישראל היא שהטבות המס יביאו הנה השקעות שישפרו את הפריון וייצרו מקומות עבודה. חברות שעומדות בקריטריונים מסוימים זכאיות לשיעור מס חברות נמוך מהקבוע בחוק. לדוגמה, שיעור מס החברות החדש עומד על 25%, וחברות שזכאיות להטבות במסגרת החוק לעידוד השקעות הון, משלמות שיעורי מס של 9% (בפריפריה) ושל 16% (בשאר הארץ). בגלל משטרי מס קודמים שהמדינה מחויבת אליהם, יש גם המשלמות 0% מס (כלומר – אין מס), וסה"כ הטבות המס הנאמדות לשנת 2011 הוא 7.2 מיליארד ₪. חשוב לציין שהטבות המס ניתנות רק אם יש רווח, והן הולכות וגדלות ככל שהערך המוסף גדל.

החוק כולל בתוכו גם שימוש במתן מענקים למפעלי תעשייה, שבניגוד להטבות המס ניתנים מראש ולא בדיעבד. החברות צריכות להגיש למרכז ההשקעות במשרד הכלכלה תכנית עסקית שמאושרת מראש, וסה"כ גובה המענקים מאושר בתקציב המדינה. ההיגיון הכלכלי במענקים הוא חלוקת הסיכון עם היזם, שהרי אם ההשקעה לא תצליח המדינה נושאת חלק בהפסד. יש מאות בודדות של חברות שזוכות למענקים בכל שנה, וסה"כ המענקים לשנת 2013 היה 585 מליון ₪ ובשנת 2014 היה 240 מליון ₪.

עם כוונות טובות לא הולכים למכולת, או: מה הבעיה?

אז למרות הכוונות הטובות העניינים מתחילים להסתבך. ראשית, יישום מתן הטבות המס היה מאוד מסובך. עד שנת 2005 הקריטריונים וההטבות היו מורכבים, ולא באמת היו ברורים למשקיעים ישראלים, קל וחומר למשקיעים מחו"ל. בפשטות, מי שרצה לקבל הטבת מס במסגרת חוק עידוד השקעות הון היה נדרש למינימום השקעה של 300 אלף ש"ח ושיעורי ייצוא מעל 75% במגזרי התעשייה והתוכנה. גם הטבת המס הייתה משתנה ותלויה במיקום המפעל ובאזרחות הבעלים. מה שסיבך את העניין עוד יותר הוא שההטבה חלה רק על "ההשקעה המזכה", קרי – רק על הפעילות הכלכלית שנבעה מההשקעה עליה ביקשת הטבה. לדוגמה, אם יש לי מפעל עם שלושה פסי ייצור, ואני רוצה לבנות פס ייצור נוסף שעומד בקריטריונים של המדינה (למשל בעלות של 400 אלף ש"ח בקרית שמונה), הטבות המס ניתנו רק על הרווחים שנובעים מפס הייצור הרביעי. אתם ודאי יכולים לשער איזה עיוותים כלכליים נוצרו כאן, לא כל שכן פעלולים חשבונאים יצירתיים.

כדי לקבל את ההטבה היה צריך להגיש בקשה מראש למרכז ההשקעות, מה שמצד אחד אפשר למדינה לבדוק כל בקשה לגופה ולתכנן פחות או יותר את גובה הטבות המס בשנה. מצד שני, האינטראקציה עם גוף ממשלתי שמעניק הרבה כסף לשוק הובילה להסתאבות של מנגנון, לשוק של מאכערים שיודעים לקדם אינטרסים של בעלי עניין ולעתים גם למקרים פליליים (ראש ממשלה לשעבר כנראה יגיע לכלא בעקבות הסיאוב הזה). יש סיפורים על משלחת מירושלים שנסעה לבקר במפעל בצפון שקיבל במשך שנים הטבות ומענקים, וגילתה פעילות שוממה. היו אנשים שידעו לנצל את המנגנון עד תומו.

זה הוביל בשנת 2005 לתיקון 60, שהפריד את מנגנון המענקים ממנגנון הטבות המס. התיקון קבע שכדי לקבל מענק הוני מהמדינה עדין יש להגיש מראש בקשה למרכז ההשקעות, אך להטבות מס יש "מסלול ירוק" – כל שצריך הוא הצהרה מרואה חשבון על עמידה בקריטריונים שפורטו לעיל. ההיגיון בכך היה לחסוך את החיכוך עם מנגנוני הממשלה, ולעודד פעילות כלכלית שקופה ושוויונית לכל דורש. עם זאת, המסלול הירוק ביטל את יכולת הממשלה לשלוט על היקף הטבות המס הניתנות בכל שנה, וכפי שנראה בהמשך הן עלו וגדלו מאז. באותו תיקון הושק "המסלול האסטרטגי", שקבע פטור מלא ממס חברות ומס דיבידנדים ל-10 עד 15 שנה, במטרה למשוך את חברות הענק המובילות בעולם. תחקיר "המקור" טען שחלק מהשינויים שנערכו אז גובלים בשחיתות ונתפרו במיוחד לחברת "טבע".

בשנת 2011 חל שינוי נוסף בקריטריונים שנועד לפשט את החוק ולתקן בו עיוותים נוספים. ההמלצה המרכזית של ועדה בראשות מנכ"ל האוצר דאז, חיים שני, קבעה שהטבות מס יינתנו במסלול הירוק לכל חברה שעומדת בשני תנאים: א. נמצאת במגזר התעשייה או שרותי תוכנה. ב. מייצאת לפחות 25% מהמכירות שלה. הטבות המס יינתנו על כל רווחי החברה ולא רק על "ההשקעה המזכה". הרעיון בקביעת הייצוא כקריטריון הוא ההתייחסות אליו כאל דרך פשוטה לזהות רמת חדשנות ופריון גבוה, שזה מה שהממשלה בעצם רוצה לקדם. יש פה הנחה (מבוססת) שחברות שמצליחות להתחרות בשווקים הבינלאומיים הן בעלות ערך מוסף גבוה.

כמו כן שונו שיעורי המס לחברות הזכאיות ל-9% בפריפריה ול-16% במרכז (כפי שהוזכר קודם), ולחברות ענק במסלול האסטרטגי נקבעו שיעורי מס חדשים של 5%/8% במקום הפטור המלא שהיה נהוג. עד היום לא הוצג ניתוח כלכלי שמצדיק מדוע נקבעו שיעורי המס החדשים בגובה הזה ולא אחר.

שינוי החוק בצורה תדירה מעיד על כך שהשותפים לעיצוב המדיניות הכלכלית לאורך השנים מבינים היטב את הבעייתיות שבחוק.

הטבות המס במספרים, או: כמה זה עולה לנו?

כדי להבין טוב יותר מדוע מדובר בהטבה כל כך משמעותית, נבחן את היקף הטבות המס לאורך השנים. לפני שנעבור על הנתונים צריך להוסיף הערה מתודולוגית חשובה – עלות הטבות המס שמפרסם משרד האוצר מחושב תוך הנחה שהפעילות הכלכלית במשק הייתה ממשיכה להיות בדיוק אותו הדבר גם אם הטבות המס היו מבוטלות ובמקומן היה צריך לשלם את מס החברות הכללי במשק. אפשר לומר די בוודאות שלא כך הדבר, כי בשיעורי מס גבוהים יותר חלק מההשקעות ופעילות הייצור היו מוסטים למדינות אחרות. נרחיב על זה בהמשך אבל זה רמז לשאלה המרכזית שצריכה לבחון את יעילות החוק – האם הטבות המס מעודדות פעילות כלכלית שלא הייתה מתקיימת בלעדיהן, או שבסה"כ הן מבטאות התערבות ממשלתית שמעדיפה מגזרים מסוימים על פני אחרים.

הטבת_מס_עידוד_השקעות_הון

מקור: משרד האוצר.

ניתן לראות שבין השנים 2000 ל-2003 היקף הטבות המס עמד על כ-2-3 מיליארד ₪ בשנה, ובשנת 2005, עם כניסת המסלול הירוק לתוקף, היקף ההטבות עלה לכ-5 מיליארד ₪ בשנה. עד שנת 2010 שווי ההטבות עמד על בין 4 ל-6 מיליארד ₪ בשנה , ובשנת 2011 עלה שוב היקף הטבות המס ל-7.2 מיליארד ₪. דוח מינהל הכנסות המדינה האחרון מציין כי בשנת 2011 הצטרפו כ-400 חברות לתיקון (379 חברות מוטבות בשנת 2010 לעומת 785 חברות בשנת 2011). מכיוון שלא נרשמה ב-2010 צמיחה כלכלית חריגה, הדעת מניחה שמדובר בחברות שלא שינו את מדיניות ההשקעה, משום שלא סביר ששיעורי מס חדשים שנכנסו לתוקף בשנת 2011 יספיקו לעודד פירמות להשקיע ולקצור את הפירות בתוך שנה אחת. הגיוני יותר שמדובר בחברות שנהנו מתנאי החוק החדשים. כלומר המדינה נתנה מתנה לחברות שממילא יצרו בארץ!

אומדן הטבות המס בחוק עידוד השקעות הון לשנת 2015 עומד כבר על 7.6 מיליארד ₪ בשנה. בחינות בינלאומיות שנערכו מראות כי שווי הטבות המס מהסוג הזה בישראל גבוה בסדרי גודל (במונחי אחוז תוצר) מהנהוג במדינות העולם המפותח, גם אל מול המדינות הנדיבות ביותר מבחינת הטבות מס. בהקשר הזה חשוב לציין כי כל האומדנים אינם כוללים את הטבת הפחת המואץ, שמקטין מראש את בסיס המס של החברות המוטבות.

יעילות החוק, או: אז מה הרווחנו?

כל העלות הזו הייתה מוצדקת אם הייתה סבירות שהתועלות מהחוק למשק גבוהות יותר. במילים אחרות, אפשר לחשוב שלא מדובר כאן בהפסד הכנסות ממסים אלא בהכנסות שלא היו מתקבלות לולא התמריצים שנותן החוק. אבל למרות המספר הרב של חברות שנהנו מהחוק עד היום, עוד לא נערכה בדיקה אחת רצינית שמראה שהטבות המס והמענקים עודדו פעילות כלכלית שלא הייתה מתקיימת בלעדיהן. אמנם יש קשיים מתודולוגיים רבים להוכיח כזה דבר, אבל הדבר מתבקש כשמדובר בהיקף כה גדול של הטבות מס בשנה. יתרה מזאת, העובדה שלא באו לישראל חברות ענק בינלאומיות (כמו ג'נרל מוטורס, בואינג וכו') חרף הטבת מס נדיבה שכנראה אין באף מקום אחר בעולם, מעלה את החשש שהחוק לא עומד במטרותיו.

צריך לחדד ולומר שברור שהטבות המס של הממשלה גורמות לפעילות שלא הייתה מתקיימת בלעדיהן. אבל הן היו מוצדקות לוּ יכולנו לדעת ברמת ודאות גבוהה שמדובר בפעילות שהממשלה מעודדת ולא מממנת, וכן שהפעילות החדשה לא באה על חשבון פעילות אחרת אופטימאלית יותר. הדוגמה הבאה תמחיש זאת. נניח שמתן שירותי אריזה הוא תחום בעל ערך מוסף גבוה מייצור ברגים. נניח גם לשם ההפשטה שעלות ההקמה לשני העסקים זהה ונניח שעובדים ברמת מיומנות דומה יכולים לעשות את שתי העבודות. ללא התערבות הממשלה, יזם שהיה עומד בפני שתי אפשרויות אלה היה מקים חברה למתן שירותי אריזה, שהייתה רווחיות יותר ומשלמת יותר לעובדים. אך אם הממשלה נותנת הטבת מס רק לתחום הייצור התעשייתי, והפער בפריון הייצור לא גבוה מספיק, היזם ייבחר בייצור ברגים. יוצא שתמריצי המס מקטינים את תוצר המדינה, את תקבולי המסים שלה ואת השכר המשולם לעובדים. זו המשמעות של ייצור לא יעיל כתוצאה מהקצאת מקורות לא אופטימאלית. חוסר היעילות פה הוא כפול: פעם ראשונה המשק מייצר מוצר שבו אין לו יתרון יחסי ופעם שנייה נדרשת הטלת מסים גבוהה יותר כדי לממן את ההטבה.

השלכות נוספות של החוק

בשנת 2013 התריע מבקר המדינה לא רק על גובה ההטבות אלא גם על הריכוזיות שלהן. מכיוון שנתוני הזכאות על מוטבי המס חסויים, אפשר לתת כדוגמה רק את 4 המוטבות הגדולות בשנת 2010, שפרטיהן נחשפו בעקבות עתירה לבית משפט. מהנתונים עולה כי כ-70% מסך ההטבות שניתנו בשנה זו הגיעו ל-4 חברות – טבע, אינטל, צ'קפוינט וכי"ל. אם מטרות החוק הן לעודד השקעות בעיקר זרות במשק, קצת מפתיע שחברות כמו טבע, צ'קפוינט וכי"ל (שמפיקה אשלג מים המלח) נהנות מהטבות המס. שוב – אמנם סביר שלולא הטבות המס חלק מהפעילות הכלכלית של חברות אלו לא היו נערכות בישראל, אבל עדין אין הסבר סביר למה צריך לעודד את הפעילות של חברות אלה ולא של אחרות.

החוק גם מעודד ייצוא שלא לצורך באמצעות התנאי לקבלת הטבת המס למי שמייצא מעל 25% מסך המכירות. אמנם הרעיון של ועדת חיים שני לא היה לעודד ייצוא (שאסור לפי אמנות בינלאומיות) אלא לאתר חברות שמקדמות את מטרות החוק באמצעות קריטריון אלגנטי, אבל בפועל זה מה שקורה. זה גורם לעיוותים מצד אחד (למשל תעשיינים שמייצאים במחירי הפסד כדי לזכות בשיעור מס נמוך יותר עבור כלל הרווחים) ופוגע בשער החליפין מצד שני. החוק מעודד הגברת ייצוא שמכניס לישראל דולרים ומחזק את השקל. התוצאה היא שעל כל דולר היצואנים מקבל פחות שקלים. ליצואנים שנהנים מהטבות המס בחוק כנראה עדין משתלם להגביר את הייצוא, אך שאר היצואנים שלא נהנים מהחוק מפסידים. אפשר לומר בציניות שבצורה הזאת יש חברות היי-טק במרכז שמרוויחות על חשבון מפעלי תעשייה בפריפריה. יתרה מזאת, היו שנים בהן בנק ישראל פעל באגרסיביות כדי להשפיע על שער החליפין, ורכש דולרים בסכומים רבים. תמוה הדבר שמצד אחד הממשלה מעודדת ייצוא (שגורם לייסוף) ובמקביל הבנק המרכזי רוכש דולרים (כדי לגרום לפיחות). מיותר לציין כי אין טעם בעידוד ייצוא כשלעצמו, גם כי ישראל נמצאת בעודף בחשבון השוטף כבר למעלה מעשור, וגם כי מנגנון שע"ח מאזן עצמו.

ואיך הפריפריה מרוויחה מזה? לפי דוח מינהל הכנסות המדינה 28% מהטבות המס הולכות לפריפריה ו-53% מההטבות הולכות למחוזות ת"א והמרכז. הניתוח נעשה לפי מקום מגורי העובדים של החברות הזכאיות ולא לפי המיקום הגיאוגרפי של המפעל, כי המטרה של החוק היא להטיב עם אנשי הפריפריה. גם על פי הניתוח הזה נראה שהחוק לא עומד במטרותיו, וניתן היה למצוא דרכים טובות יותר לשפר את המצב בפריפריה.

סיכום ומסקנות, או: איך יוצאים מזה?

מתוך הכרות קרובה עם הנושא, הרושם שלי הוא שמהחוק נהנים בעיקר משקיעים ישראלים וחברות שבחלק מהמקרים קיבלו "מתנה" מבלי ששינו את פעילותן בצורה משמעותית, ובמקרים אחרים קיבלו מימון לפעילויות שהממשלה חושבת שהן תורמות למשק יותר מאחרות. אבל זה אבסורד משום שלממשלה אין את הידע הרלוונטי שיש לשוק, כמו איפה כדאי להשקיע ואיזה תחומים יש לפתח.

בכל פעם שהממשלה חושבת לערוך שינויים בחוק, מגיעות אליה משלחות של בכירים במשק שמסבירים עד כמה החלטות ההשקעה שלהם מושפעות ישירות מתמריצי המס של הממשלה. למרות שכנראה זה נכון, הממשלה לא שומעת את שאר העסקים שאינם מיוצגים –  שזה הרוב. ולכן ממשלה שרוצה לנהוג נכון מבחינה כלכלית, צריכה ליצור סביבה עסקית אטרקטיבית בכללותה, מבלי להעדיף מגזר אחד על פני השני.

מה שמתסכל בכל העיסוק בסוגיה הזו הוא שלאף אחד באמת אין הבנה מלאה מהן ההשלכות של שינוי בהטבות שהחוק מעניק, ולכולם נוח שהמצב הלא יעיל יימשך ובלבד שלא יאשימו אותם בפגיעה במישהו. הרי אם יבטלו את הטבות המס בוודאות יסגרו מקומות עבודה בטווח הקצר, ובוודאות יהיו הפגנות וכתבות בתקשורת שמסבירות עד כמה אכזרית הממשלה. לאף אחד לא בוער מספיק שמדיניות הממשלה דופקת את שער המטבע ומפלה בין מגזרים. זו נראית פגיעה מאוד מופשטת ורחוקה לעומת פגיעה בעובדים במפעל שאין לו הצדקה כלכלית אבל הוא ממשיך להתקיים מכספי הציבור. וחוץ מזה, גם המתנגדים לחוק מקרב הפקידות הממשלתית מבינים שיש לחוק השפעות חיוביות מסוימות. אבל מדיניות כלכלית צריכה להיקבע על בסיס עובדות ונתונים, והלגיטימציה לשימוש בכספי ציבור היא רק כאשר יש סבירות גבוהה שהתועלת גבוהה מהעלות. וזה לא המקרה כאן.

גם ה-OECD בדוח משנת 2014 טוען בנימוס אירופאי שההטבות נדיבות מדי ולא יעילות ומציע לצמצמן: "It is also important to recognise that … tax breaks and other forms of support can be overly generous, subsidising much non-incremental activity. The preceding paragraphs suggest this could be the case for Israel"…Consider narrowing eligibility for the benefits provided by the Law for the Encouragement of Capital Investment". (ההדגשות לא במקור)

מה שצריך לעשות הוא לפעול לצמצום הדרגתי של הטבות המס הניתנות בחוק לעידוד השקעות הון ובמקביל לשפר את הסביבה העסקית בישראל. החלטות של משקיעים לוקחות בחשבון לא רק את גובה המס אלא גם את רמת התשתיות, איכות כ"א והקלות לעשיית עסקים. שיפור הבירוקרטיה הישראלית והסביבה הרגולטורית היא משימה לא פחות חשובה אבל קשה יותר ליישום, ונראה שבינתיים הממשלה מעדיפה פתרונות קלים ויקרים בדמות הטבות מס מפליגות.

על עבודת הכנסת- חלק ג'- תכניות עבודה וחוק ההסדרים

בפוסטים הקודמים תיארתי כיצד נראית העבודה היום יומית בכנסת וכיצד חברי הכנסת משקיעים זמן עודף בהצעות חוק פרטיות אך אינם עוסקים כלל בפיקוח על עבודת הממשלה.

בפוסט זה אני רוצה לעסוק בתוכניות העבודה והיעדים השנתיים של הכנסת ובהקשרם לתקציב המדינה וכמובן לחוק ההסדרים.

נתחיל מהשורה התחתונה- לכנסת אין שום תוכנית עבודה ואין יעדים. אפשר לומר יותר מכך. הכנסת למעשה אינה מנוהלת כלל והיא בסה"כ אכסנייה המאפשרת לחברי הכנסת לפעול בתוכה. לכן הכנסת כמוסד אינה מודדת את עצמה ואינה יכולה להשתנות ולהשתפר. אמירה זאת נכונה לגבי הכנסת בכללותה אך גם לכל אחת מוועדות הכנסת שבהן, כמו שכבר הסברתי, מתבצעת דה פאקטו עבודת החקיקה.

אתן לכם דוגמא- התעלמו רגע מעמדתכם הפוליטית לגבי תוצאות הבחירות ואמרו לי האם הכנסת הנוכחית טובה יותר או פחות מקודמתה? האם יש לכם דעה לגבי תפקודו של יולי אדלשטיין כיו"ר הכנסת, ביחס ליו"ר הקודם רובי ריבלין? האם לדעתכם אלי אלאלוף יו"ר ועדת עבודה ורווחה טוב יותר או פחות מהיו"ר הקודם חיים כ"ץ?

לי אישית אין תשובה על כל השאלות הללו מעבר לתחושת בטן. אני בטוח שגם אם תשאלו את הפרשנים הפוליטיים הם יתקשו לתת תשובה מבוססת או להפנות אתכם לנתונים שיחזקו את טענותיהם.

לגבי הממשלה דווקא מתקיים דיון ציבורי בנושא (גם אם אינו מקצועי במיוחד). לקראת כל מערכת בחירות התקשורת עושה סיכום קדנציה של כל שרי הממשלה, מחלקת ציונים וקובעת מי הפתיע ומי אכזב. אך כאשר יושבי ראש הוועדות בכנסת יכולים לחסום כל הצעת חקיקה של הממשלה, ברור שנדרשים שניים לטנגו. רמת החינוך אינה תלויה רק בשר החינוך אלא גם ביו"ר ועדת החינוך. בצורה דומה הגרעון תלוי בשר האוצר וגם ביו"ר ועדת הכספים, יוקר המחייה תלוי בשר הכלכלה אך גם ביו"ר ועדת הכלכלה וזכויות האזרח תלויות בשר המשפטים אך גם ביו"ר ועדת חוקה. כמובן שישנם הרבה שחקנים נוספים (למשל משרד האוצר והמשפטים שמשפיעים על כל התחומים) ויחסי גומלין בין השחקנים השונים גם בממשלה וגם בכנסת. אבל הנקודה החשובה להבין היא שיושבי ראש הוועדות הם גורמים שחשיבותם מקבילה לשרים. אך הם אינם נתפסים כאחראיים ולכן מהם לא נדרשות תוצאות ולא מופעל עליהם לחץ ציבורי.

בעוד שרי הממשלה עובדים עם תוכניות עבודה (לפחות בתיאוריה) יו"ר ועדות הכנסת השונות אינם מציגים תכנית עבודה או לוחות זמנים שנתיים. למעשה מה שקובע את סדר העבודה של הוועדות הוא כמות הלחץ שהח"כים והתקשורת מפעילים על יו"ר הוועדה להעלות נושאים לדיון. קשה לתפוס זאת אך כך עובדת השיטה. אם למשל שרת המשפטים מחליטה שלא מעניין אותה לקדם הצעת חוק של משרדה היא פשוט תעלם איפשהו במסדרונות הכנסת. אף אחד אפילו לא ישים לב, אף אחד לא ידרוש הסברים. רק אם שרת המשפטים תדחוף את הצעת החוק מבוקר ועד ערב יש לה סיכוי לסיים את מסלול המכשולים של הכנסת ולהפוך לחוק. ליו"ר הכנסת אין תשתית של שליטה ובקרה על המתרחש בכנסת, הוא לא יודע כמה הצעות חוק ממתינות על שולחן הכנסת והוא לא יודע מה הסטטוס שלהן. הדבר היחיד שמאפשר לכנסת לקדם יוזמות היא העובדה שהח"כים כל הזמן דוחפים את ההצעות שלהם קדימה. זאת הבירוקרטיה בהתגלמותה- אין סדר עדיפויות, אין חלוקת משאבים, אין ניהול. לכן מרבית הוועדות מפרסמות לוחות זמנים רק לחודש העבודה הקרוב. ועדת הכספים בכלל מגזימה- היא קובעת סדר יום שבוע מראש בלבד.

להרבה גורמים הסיטואציה הקיימת נוחה. אם שר מסוים לא באמת רוצה לקדם נושא הוא יכול לספר לעם בגאווה שהוא הגיש תיקון חקיקה בנושא חשוב זה. הוא "שוכח" לספר שהוא לא עושה שום מאמץ להעלות את תיקון החקיקה לדיון בכנסת. גם כל המנגנון של הכנסת נהנה מהמצב מכיוון שהוא נהייה חשוב לח"כים, ללוביסטים ולפקידי הממשלה- מי שלא יודע לעבוד עם המנגנון, הצעות החוק שלו יתקעו. הנהנית האחרונה היא התקשורת שהמצב הקיים מגביר פי כמה את יכולתה להפעיל לחץ ולקדם נושאים שיקרים לליבה,. כל כלי תקשורת לפי האינטרסים שלו כמובן.

באין אג'נדה או תוכנית מסודרת פועלת הכנסת בעיקר בשיטת השלוף- אם היום בבוקר נסגר מפעל בדרום חברי הכנסת יקיימו דיון על מצב התעסוקה בפריפריה. אם התפרסם שלא נמצא מוסד חינוכי לילדים ממוצע אתיופי חברי הכנסת יקיימו דיון על אפלייה במערכת החינוך ועל מצבה של קהילת עולי אתיופיה בארץ. הדיונים הם אופורטוניסטיים, אינם מובילים לעשייה ממשלתית או לשינוי המצב ולכן גם חוזרים על עצמם כל כמה שנים.

עד כאן סיכום של התהליכים שהכנסת עוברת. מדי פעם עוברות הצעות חוק, כמה נושאים זוכים לדיון ציבורי הולם, מתרחשים מספר רגעים משעשעים והרבה רגעי מבוכה לדמוקרטיה הישראלית.

אבל אחת לשנה (או לשנתיים, או למערכת בחירות- תלוי במצב בפוליטי) כל תהליך טחינת המים הזה מתכנס לפסטיבל חוק ההסדרים, שידועה בתור ההצגה הכי טובה בעיר.

בתקופה זאת הפקידות הממשלתית מזכירה לחברי הכנסת שאמנם נחמד לדבר ולהעלות הצעות אבל יש פה גם מדינה לנהל ומספר החלטות חייבות להתקבל. מכיוון שחברי הכנסת לא יודעים לקבל החלטות אם אין עליהם שוט הומצאו שני מנגנונים חשובים- הראשון הוא משמעת קואליציונית והשני הוא חוק ההסדרים. שניהם מאפשרים מצד אחד לממשלה לנהל את המדינה ומצד שני לח"כים להסביר שהם לא רצו לתמוך בהצעת החוק הזאת והזאת אבל אז הממשלה הייתה נופלת. על הדרך מנגנונים אלו מספקים אויב משותף לכל הח"כים בדמות חוק ההסדרים ונערי האוצר הרשעים.

האמת שאפשר לוותר על חוק ההסדרים די בקלות, והפקידות במשרד האוצר הציעה לשר האוצר אפשרות כזאת פעמים רבות. אני יודע גם שהצעה כזאת הועברה לכנסת לפחות פעם אחת אבל היא סירבה. ההצעה פשוטה מאוד- חוק ההסדרים יבוטל אבל הכנסת תתחייב שעד תאריך שהוא שבוע לפני העברת התקציב היא תצביע על כל הסעיפים המופיעים בו. בצורה כזאת הכנסת תוכל להתנגד לסעיפים מסוימים בחוק ההסדרים מבלי להפיל את הממשלה ולממשלה יהיה זמן להציע תוכנית חלופית (ככל הנראה העלאת מיסים או קיצוץ רוחבי) שתאפשר לה לנהל את המדינה בשנה הקרובה.

ההצעה נדרשת מפני שהכנסת נוטה למסמס נושאים שלא נוח לה לדון בהם. אבל בסופו של דבר החלטות חייבות להתקבל ותיקוני חקיקה, העלאות מיסים, קיצוציים תקציביים ועוד החלטות לא פופלריות הן חלק עיקרי מסמכות ואחריות הריבון. חברי הכנסת מעוניינים תמיד לצאת טוב ולכן הם צריכים מישהו שיגלם את תפקיד הרשע בעוד הם מגוננים על העם ומגיעים ל"הישגים" מול אותו רשע. כדי להשביע את רצונם של חברי הכנסת להישגים הומצאה שיטת העז המפורסמת.  השיטה מאוד פשוטה- הממשלה רוצה להעביר רפורמה, אבל הכנסת לא יכולה להצטייר כ"חותמת גומי". לכן הממשלה תכניס לרפורמה סעיפים מיותרים או שהיא תקצין את השינוי הנדרש. או אז מקורבים ילחשו על אוזני הח"כים על אילו סעיפים השר מוכן להתפשר. הח"כים יצאו בהצהרות לתקשורת: "לא ניתן לסעיף הזה לעבור" ואכן כך קורה. הסעיף מבוטל, הרפורמה עוברת כפי שהממשלה רצתה (פחות או יותר) והח"כ הופך להיות הגיבור התורן.

יצא לי להתבונן מקרוב במשחק הזה. אם זה לא היה עצוב זה היה משעשע ביותר. ראיתי ח"כים מהקואליציה ומהאופוזיציה שהתלוננו כשהשר קיצץ את חוק ההסדרים. חלקם פחדו שלא ישארו להם מספיק סעיפים להילחם עליהם.

מסרים בהולים הועבר ללשכת השר שישאיר עיזים בתקציב ובהצעות חוק שהגשנו לכנסת. עד כדי כך הכנסת מזלזלת בעצמה.

הסיכום הזה היה נוח למשרד האוצר כי הוא הבטיח לאוצר שליטה במסגרות הפיסקאליות. מאז המחאה החברתית ההסדר הזה לא כל כך עובד ולדעתי הוא מהווה את האיום האסטרטגי העיקרי על משרד האוצר. הוא גם מונע מהאוצר להעביר רפורמות מוצדקות רבות כי הציבור אוטומטית מתייחס בחשדנות לדברים שהאוצר מציג. אין ספק שהגיע הזמן להחליף דיסקט, המערכת הציבורית שלנו צריכה להתבגר ולפחות באוצר מרבית האנשים מבינים זאת.

גם חברי הכנסת מראים סימנים שהם מבינים שהמערכת לא עובדת ורוחות של שינוי עוברות במסדרונות הכנסת. בינתיים אלו רק רעיונות אך לא מן הנמנע שבקרוב הם יהפכו למעשים.

האם אנחנו יכולים לבטל את חוק ההסדרים? האם ניתן להתחיל לעבוד בצורה מקצועית ובשיתוף פעולה בין הממשלה לכנסת? אני מאמין שכן. מזמין את כולם להפנות את השאלה הזאת לשר האוצר, ראש הממשלה ויו"ר הכנסת. אני מאוד מקווה שהם יביאו את השינוי הדרוש עוד בימינו.

הצבעה על חוק ההסדרים

על השירות הלאומי-התבוננות בעבודת הממשלה בראיית מיקרו

לחוק ההסדרים השנה נכנס סעיף שנקרא "ייעול אופן הקצאת תקני השירות הלאומי" (עמ' 72). לצערי הסעיף הזה כבר הוצע מחוק ההסדרים ולכן ספק אם אי פעם יתממש. אבל הייתי רוצה להשתמש בסעיף זה על מנת להתבונן בעבודת הממשלה מזווית שונה מזאת שלרוב מוצגת בדיון הציבורי- זווית ראייתו של נער אוצר. כתבתי כבר על חוסר היעילות שנמצא במערכת הבריאות אבל רציתי להביא דוגמה נוספת מתוך חוק ההסדרים הידוע לשמצה ולהראות מדוע הוא נדרש ואילו קבוצות לחץ מונעות מהממשלה לשפר את השירותים שהיא נותנת לנו. הסעיף הזה נבחר כי א' הייתי מעורב בעבודה שהובילה להצעת החלטה הזאת ולכן אני מכיר מקרוב את ההיגיון שלו ואת ההיסטוריה הפולישוקית משהו שלו. ו-ב' בגלל שזה סעיף קטן שחומק מתחת לרדאר, אבל הוא חשוב כי בדיוק בסעיפים כאלו נמצא הכסף ששרי האוצר כל כך מחפשים וכמוהו יש עוד עשרות רבות בהוצאות הממשלתיות.

נתחיל מההיסטוריה המשעשעת שהובילה לסעיף זה. מספר גופים אשר מטפלים בבנות השירות הלאומי פנו לשר נפתלי בנט וטענו שעליית מחירי הדירות מייקרת להם את העלויות (כי רוב הבנות מתגוררות בדירות שהם שוכרים) ולכן המדינה צריכה להגדיל את התקציב שהיא מעבירה להם ("להגדיל את התעריף"). בנט, שמקורב לאותם גופים מהציונות הדתית, העביר את הפנייה ל"אחיו" דאז שר האוצר דאז יאיר לפיד. לפיד לא רצה להתעלם מפניה של בעל ברית פוליטי אבל ראשו היה טרוד בעניינים אחרים (מחירי הדיור למשל) ולא היה לו כסף אז הוא עשה מה שכל שר יעשה- הוא העביר את הנושא לסגנו מיקי לוי. גם למיקי היו דברים אחרים לגמרי על הראש (בעיקר רשות המיסים שאגב מאוד הגדילה את הגבייה ואני מאמין שלמיקי יש יד בתוצאות המרשימות האלו, אבל אני משוחד ואני סוטה מהעיקר) ולכן הוא ביקש ממני להקים צוות שיבחן את הבקשה. אני לא הייתי בפוזיציה שאני יכול להפיל את העבודה על מישהו אחר אז נאלצתי לבצע אותה. צירפתי אלי שני אנשים מאגף תקציבים ושני אנשים מאגף החשב הכללית וביחד בדקנו את הנושא. חשוב לציין שהיו לנו המון משימות אחרות והמטלה הזאת הייתה מעמסה על כולנו. היא לא הייתה קשורה ישירות לשאר העבודה שלנו ורק רצינו לסיים איתה. בסופו של דבר היא התארכה הרבה מעבר למצופה כי לא יכלנו להקדיש לה זמן מרוב שהיינו עמוסים בעבודה השוטפת שלנו. צחוק הגורל הוא שהעבודה הזאת, שלא רצינו בה בכלל, הפכה להיות אחד ההישגים המשמעותיים שלנו.

בשורה התחתונה מצאנו שהגופים אכן נפגעו מעליית מחירי הדירות ועל כך מגיע להם פיצוי מהמדינה בדמות הגדלת התעריף. אבל מצאנו גם כמה דברים אחרים: מצאנו שלאף אחד בממשלה אין מושג איך נקבע התעריף ואף גורם לא בדק זאת. חלק מהדרישות בתעריף היו אבסורדיות לחלוטין ודרשו לספק לבנות השירות הלאומי כל מיני תנאים שלא קיימים בכלל לחיילי צה"ל (אליהם הן כביכול מוצמדות). מצאנו שכל התהליך של הצבת בנות השירות הלאומי בתפקידים שלהם לוקה בחוסר יעילות קיצוני. למעשה בסימולציות שעשיתי ניסיתי לייצר מצב פחות יעיל ורק אחרי מאמצים כבירים הצלחתי למצוא אפשרות כזאת. מצאנו שאף אחד מהמשרדים הממשלתיים לא מנסה לטפל בחוסר היעילות- כולם לוקחים אותה כמובן מאליו ומטילים את האחריות על משרדים אחרים.

אני חייב לומר גם שמצאנו קבוצה מאוד איכותית של אנשים שעושים עבודה סופר חשובה. אין לי ספק שהרצון שלהם הוא לעשות טוב ויש פרוייקטים בשירות הלאומי שפשוט אין לי מילים לתאר את עבודת הקודש שהם עושים. הבעיה היא שזה נעשה בצורה מאוד לא יעילה ומאחורי כל פרוייקט מוצלח יש עוד המון סיפורים על אנשים שסתם מעבירים את הזמן ועל בזבוזי כספים ללא הסבר. שאפנו לשמר את ההצלחות של השירות הלאומי ולצמצם את הבזבוזים המיותרים. אחת האנקדוטות המשעשעות הייתה הגילוי שיש 15 בנות שירות לאומי אשר משרתות בקרייה ותנאי השירות שלהן מחייבים שהן יתגוררו במרחק הליכה מקרייה. עזבו את העובדה שלא ברור למה צריך לגייס בנות שירות לאומי לקרייה (היה אפשר כבר לגייס אותן לצבא כמו שאר הבנות). אבל התנאי של דירה במרכז ת"א רק כדי שהן יוכלו להגיע ברגל לבסיס שחיילים מגיעים אליו כל יום ממרחק עשרות ק"מ הוא פשוט ביזיון. חלק מהבנות הללו גרו בפ"ת או נתניה ובקלות יכלו להגיע מבית ההורים בתחבורה ציבורית. כצפוי משרד הביטחון טען שמנהלת השירות הלאומי (האחראית על תנאי השירות של הבנות) דרשה את תנאי השירות הללו והמנהלת טענה שמשרד הביטחון הכתיב את התנאים. בשורה התחתונה אף אחד לא מנסה לייעל ולחסוך והחשבון מוגש למשרד האוצר ודרכו לאזרחים. מקרים דומים התגלו במשרד החינוך, משרד הבריאות ובעצם בכל מקום שבו הבנות משרתות.

בעבודה שלנו הראינו שאפשר להשיג את כל התועלות של השירות הלאומי (גם לבנות השירות וגם לציבור) בעלויות נמוכות הרבה יותר. התעריף לא עלה ב-10% כמבוקש, אלא ירד ב-7%. אז בתכלס מה ההשפעה של העבודה שלנו? ניתן קצת מספרים (כי בסוף זה מה שאנחנו הכלכלנים עושים):

עבודת הצוות הובילה להחלטה שאמורה להפחית את הוצאות הממשלה ב-50 מיליון ש"ח כל שנה (33 מיליון בשנה הראשונה). אפשר להסתכל על הסכום הזה בכמה דרכים- מצד אחד 50 מיליון ש"ח זה המון כסף. לחסוך סכום כזה למדינה כל שנה זה צעד מדהים. מצד שני ביחס לתקציב המדינה מדובר בגרושים. בשנת 2016 ההוצאה של ממשלת ישראל, כפי שבאה לידי ביטוי בהצעת התקציב, תהיה 345 מיליארד ש"ח. כבר היום ממשלת ישראל התחייבה על הוצאות גבוהות מכך ולכן נדרשת להפחית 10 מיליארד ש"ח מההוצאות שהיא תכננה להוציא בשנה הבאה. חיסכון של 50 מיליון ש"ח הם רק 0.5% מהתיקון התקציבי הנדרש בשנה הבאה.

מצד שלישי מרבית הוצאות הממשלה הן קשיחות. כלומר אי אפשר באמת לשנות אותן בטווח הזמן הקצר. בסוף כשבממשלה ובכנסת נאבקים על התקציב הם רבים על עשרות מיליוני ש"ח. המקור התקציבי שאנחנו יצרנו שווה ערך ל"הישג" של שר מאחד המשרדים הקטנים (נניח תרבות או מדע).

ויש גם את הדרך הרביעית להסתכל על זה והיא הדרך שאני מעדיף. 50 מיליון ש"ח הם אמנם הרבה כסף אבל הם לא ישנו את העתיד של המדינה. הם כן יכולים לשנות את החיים של כמה אלפי אנשים. 50 מיליון ש"ח לדוגמה יכולים לתת את התמיכה המקסימלית בשכר דירה לקצת יותר מ1000 משפחות. אלו 1000 משפחות שכיום העובדים הסוציאלים אומרים להם "מצטערים, אתם לא עומדים בקריטריונים" ועכשיו יקבלו כ-4000 ש"ח כל חודש מהמדינה כדי להבטיח שיהיה להם דירה לגור בה. אלו 1000 משפחות שחייהם ישתנו ולילדים שלהם יהיה עתיד מעט טוב יותר. אני אוהב לחשוב על העבודה שלי ככה 🙂

על עובדי קבלן

המונח עובדי קבלן מסתובב איתנו כבר שנים. שנים ארוכות מדי. יש כאלו הקוראים למיגור תופעת עובדי הקבלן ואני בשמחה אציב את עצמי בראש המחנה. לצערי אנחנו אף פעם לא שואלים את עצמנו מאיפה הגיעו עובדי הקבלן ומדוע?

יש מי שאומר שעובדי הקבלן הן תופעה שבה החזירים הקפיטליסטים מנצלים עובדים מוחלשים. זאת תיאוריה נחמדה שמסייעת לארגונים ופוליטיקאים מסויימים להפנות את הזעם הציבורי רחוק מהם, חבל רק שהיא אינה נכונה. עובדי קבלן לא נמצאים בארגונים תחרותיים כמו חברות היי טק או חברות תעשייה. הם נמצאים בארגונים בהם יש ועד עובדים חזק שדואג לבצר את מעמדו בצורה כזאת שכל מי שאינו חלק מאותו מעמד לא מעניין אותם.

עובדי הקבלן נמצאים בעיקר בממשלה, בחברות הממשלתיות, בעיריות ובמונופולים המוגנים על ידי הממשלה (בנקים לדוגמא). המעמד הזה נולד בגלל שכבר הרבה שנים הממשלה לא יכולה לעשות שום דבר בלי האישור של ועדי העובדים. כל שינוי דורש את האישור של ועד העובדים. אי אפשר להזיז עובד, או אפילו לגרום לו לעבוד אם הוא לא רוצה. הוועד יכול להגן על העובדים גם במקרים אבסורדיים לחלוטין. כיום עובדים בשירות המדינה כ-65,000 עובדים. כל שנה מפוטרים כאלפית מהעובדים, רובם בגלל הליכים פליליים שמתנהלים נגדם. ואפילו זה לא תמיד מוביל לפיטורים. המערכת בנויה כדי להגן על העובד בכל מחיר בלי שום התחשבות בעובדה שהמשרדים הללו והמשרות הללו קיימים על מנת שהממשלה תוכל לספק שירות לאזרחים.

אפשר מחר בבוקר לסיים את התופעה של עובדי קבלן. כדי לעשות זאת צריך לטפל בבעיה שיצרה את עובדי הקבלן והיא תופעת הקביעות המוחלטת. זה לא אומר שצריך לשבור את הסכמי העבודה הקיימים לחלוטין. זה גם לא אומר שאסור שלעובדים יהיה ביטחון תעסוקתי. אפשר בהחלט לשמר ביטחון תעסוקתי, אפילו ברמה גבוהה מאוד.

כל מה שצריך היא מעט "גמישות ניהולית". מהי בעצם אותה גמישות ניהולית כשפורטים אותה לצעדים בשטח?

גמישות ניהולית היא בעיקר היכולת לפטר מספר מצומצם של עובדים ללא הגנה אוטומטית של הוועד. עדיף שיתווסף אליה גם היכולת לקדם עובדים על פי מצוינות (במקום על פי ותק), לתגמל על עבודה טובה וכו'. אך הנקודה העיקרית, בטח במצב שנוצר בשירות המדינה היא היכולת לפטר עובדים שאינם תורמים לארגון ואף פוגעים בו. כמובן שהוויכוח תמיד יהיה על היקף הפיטורים המותר להנהלה. אבל אם אתם מדמיינים תרחיש של אלפי מפוטרים שהולכים הבייתה תחשבו שוב. על פי הערכות שלי, בהתבסס כמובן על עבודתי בממשלה, מספיק לפטר 0.5% מהעובדים כל שנה בכדי לשנות דרמטית את העבודה בממשלה. כלומר מתוך כל 200 עובדים הממשלה תפטר (במקסימום) עובד אחד. אני ארחיק ואומר- להערכתי אם הממשלה תוכל לפטר 0.5% מהעובדים כל שנה, היא אפילו לא תגיע למכסה שניתנה לה, אלא תפטר פחות מכך.

למהלך כזה יהיו מספר השלכות חיוביות ודרמטיות על עבודת הממשלה. דבר ראשון הממשלה תיפטר מכוח האדם הירוד ביותר שלה. מדובר בעובדים שלעיתים לא רק שאינם תורמים לארגון אלא אף פוגעים בו. מיעוטם אפילו יגיעו להתנהגויות פסולות כגון התעמרות באזרחים, פגיעה בעובדים אחרים ואף שוחד. הרחקתם מהארגון תתרום גם לאווירת העבודה בארגון ולשיפור סביבת העבודה של כלל העובדים. מכירים את זה שבצבא יש את המעצבנים האלו שמוציאים גימלים כל הזמן ורק גורמים לכולם להרגיש פראיירים? יש כאלו גם בשירות המדינה. רק שהם לא עושים איתכם טירונות של כמה חודשים, אלא הם עובדים לצידכם 30 שנים. והם לא רק עובדים "פשוטים", הם גם מנהלים בדרגי הביניים (שהתקדמו על בסיס ותק בלבד) ואפילו מגיעים לדרגת סמנכ"לים. חלקם יכולים לנהל עשרות ומאות עובדים.

והאנשים האלו גורמים להמון עובדים להתמרמר ולעבוד הרבה פחות טוב ממה שהם יכולים. בנוסף הידיעה שניתן לפטר תגרום לעובדים לדעת שהם חייבים להתאמץ, לפחות טיפה, על מנת שהם לא ימצאו את עצמם בין העובדים הגרועים ביותר והמועמדים לפיטורים. זה שינוי חשיבה משמעותי ביחס למצב הקיים היום בשירות המדינה שמרגע שעובד מקבל קביעות אי אפשר לגעת בו.

אני אישית לא חושב שכל העובדים במשלה גרועים. עברתי בהרבה יחידות ממשלתיות, חלקן עם מוניטין נמוך ביותר ואני יכול לומר שהרוב המוחלט של העובדים הם עובדים טובים עם תחושת שליחות ורצון לעשות טוב. אבל כמעט בכל משרד אתה תיתקל בתפוח הרקוב הזה. אותו אדם שמוציא לכולם את החשק להגיע לעבודה. ואותו צריך להרחיק מהארגון. זה יהיה לטובת ההנהלה, לטובת האזרחים אבל בראש ובראשונה זה יהיה לטובת העובדים.

לבסוף שבירת הקביעות המוחלטת תסייע בעוד שני היבטים חשובים:

  1. הממשלה תוכל להפחית משמעותית את הבירוקרטיה של קבלת עובד למשרה. זאת מפני שגם אם הוא אינו עובד טוב היא תוכל בעתיד לפטר אותו. וזאת בניגוד למצב הקיים שמרגע שהוא נכנס לתפקיד הוא נשאר עד הפנסיה. זה יאפשר לצמצם משמעותית את כוח האדם הנדרש במחלקות משאבי אנוש ולהפנות אותו למתן שירותים טובים יותר לאזרחים. זה יאפשר מתן קביעות בשלב מוקדם יותר לעובדים החדשים (והבטחת ביטחון תעסוקתי גבוה), זה יאפשר לקצר משמעותית את הליכי הקבלה לעבודה בממשלה שיכולים לארוך כיום יותר משנה. התארכות המכרזים יוצרת מצב שהממשלה נמצאת תמיד בחוסר כוח אדם ושהרבה פעמים העובד שמתקבל לעבודה הוא לא העובד הטוב ביותר שניגש למכרז, אלא זה שעדיין לא הצליח למצוא עבודה. זה יזניק את כוח האדם בממשלה ואת האפקטיביות של משרדי הממשלה בכמה רמות.
  2. עם התארכות תוחלת החיים הרבה אנשים מגלים שבשנות ה-60 שלהם הם עדיין בשיאם ומעוניינים להמשיך לעבוד. בעוד שבמגזר הפרטי זה אפשרי, הממשלה אוסרת על כך. בשנים האחרונות מתנהלות בבתי המשפט תביעות של עובדים המעוניינים להמשיך בעבודתם לאחר גיל פרישה בניגוד לעמדת המדינה. מצד אחד המדינה מעודדת אנשים לעבוד לאחר גיל פרישה ואף מעוניינת להעלות את גיל הפרישה. אך מהצד השני כאמור המדינה מתנגדת לעשות זאת כשמדובר בעובדים שלה. הסיבה היא כמובן אותם עובדים בעייתים שתקועים לה כמו עצם בגרון (מה שנקרא "מסמרים בלי ראש"). אם המדינה תדע שהיא יכולה לפטר עובדים היא לא תתנגד לאפשר לעובדים הטובים להמשיך לעבוד לאחר גיל פרישה (אם הם ירצו כמובן). זה יגדיל את התוצר, יגדיל את הפריון במשק, יצמצם את העוני בגילאי זקנה והכי חשוב זה יגרום לאותם אנשים להרגיש שהם עדיין פרודוקטיבים ויכולים לתרום לחברה. אגב, הוכח שאנשים הממשיכים לעבוד נשארים בריאים יותר ותוחלת החיים שלהם גבוהה יותר.

לסיכום, אם נצמצם רק במעט את הקביעות המוחלטת של עובדי המדינה נוכל לסיים את המצב המביש של עובדי הקבלן, נוכל לשפר את השירות הציבורי לאזרח, נוכל לשפר את הביטחון התעסוקתי של עובדים צעירים, נוכל לצמצם את הבירוקרטיה הממשלתית ונוכל לאפשר לעובדים שירצו בכך להמשיך לעבוד אחרי שהגיעו לגיל פרישה.

הקביעות הקיימת היום במנגנון הממשלתי אינה משרתת את כלל העובדים, ההיפך- היא פוגעת ברובם כאשר היא יוצרת אנטגוניזם כלפי השירות הציבורי, תנאי עבודה קשים ומשמרת סביבם אנשים הפוגעים בציבור, בהם ובתדמיתם.

הגיע הזמן שנפסיק עם הדמגוגיה ונטפל אחת ולתמיד בבעיית עובדי הקבלן ובסיבה שהיא נוצרה- הקביעות המוחלטת.

על עבודת הכנסת- חלק א'- סדרי עבודת הכנסת

אתמול חבר שאל אותי איך זה לעבוד בממשלה ובכנסת, איך זה בעצם נראה מבפנים? התפתחה שיחה שבה שמעתי מסביב לשולחן הרבה טענות כנגד מוסדות השלטון וניסיתי (בהצלחה מסוימת) להבהיר איך דברים נראים משם. אני חושב שכדאי להתחיל מהשורה התחתונה. הכנסת הרבה פחות מושחתת ממה שנהוג לחשוב, אני גם לא חושב שיש בה אנשים רעים שמנסים לפגוע בציבור הרחב, וגם הלוביסטים הם ממש לא גרועים כמו שחושבים. יותר מהכל הבעיה היא שהכנסת היא ארגון חובבני שאין לו מטרות, אין לו סדרי עבודה הגיונים, לא נמדד בשום צורה שהיא ומורכב מהרבה אנשים שחסרים את הכישורים הנדרשים. כשמוסיפים לזה את הרצון של 120 הח"כים להתבלט, את קצב האירועים המסחרר ואת חוסר היציבות הפוליטית מקבלים ארגון שרץ ספרינט רק כדי להשאר במקום.

אפשר לכתוב עשרות מאמרים על הכנסת ואפשר לדון באינסוף רפורמות פוליטיות של שינוי שיטת המשטר, שינוי שיטת הבחירות, חיזוק מעמדה של הכנסת ועוד. אני אנסה בסדרת מאמרים קצרה להציג את העבודה בכנסת ולסכם את הבעיות העיקריות והמאוד קלות לפתרון של הכנסת. אם נפתור את הבעיות הללו אני מאמין שאפשר לשפר את היעילות של עבודת הכנסת בעשרות אחוזים, אולי אפילו מאות אחוזים. עם כנסת מעט יותר מתפקדת יכול להיות שנוכל להתחיל לנהל כאן דיונים רציניים לאן המדינה הזאת רוצה ללכת ומה החזון שלנו.

אני חושב שהמקום הנכון להתחיל בהצגת עבודת הכנסת הוא לדבר על היקפי העבודה של מוסד זה. בממוצע כל שנתיים וחצי יש בישראל בחירות. מרגע ההכרזה על בחירות בישראל ועד הבחירות עצמן עבודת הכנסת משותקת למעשה. באותה צורה מרגע הבחירות ועד הקמת הממשלה עבודת הכנסת גם כן משותקת. כשלוקחים בחשבון שההכרזה על בחירות חדשות נעשית לפחות 3 חודשים לפני יום הבחירות ושהקמת ממשלה לוקחת בערך חודשיים יוצא שהכנסת משותקת כמעט חצי שנה. כך יוצא שהכנסת לא עובדת במשך חמישית מהזמן.

אם בשאר הזמן הכנסת הייתה עובדת כמו שצריך הייתי אומר שההפוגות בעבודת הכנסת היא עובדה מצערת הנובעת מחוסר היציבות הפוליטית בישראל. לצערנו זה לא המקרה. כנסת ישראל נמצאת בפגרה חמישה חודשים בשנה. הפגרות נקבעו בזמנו (שנות ה-50) על מנת לאפשר לחברי הכנסת לסייר בארץ ולשמוע ממקור ראשון מה מפריע לעם. כמובן שהיום עם התפתחות הטכנולוגיה אין שום צורך בפגרות כל כך ארוכות. מדוע לא משנים את הנוהג הזה? כמו בהרבה מאוד נושאים במדיניות ציבורית כל עוד אין אף אחד שלוחץ לשינוי, האינרציה הפנימית של המוסדות עושה את שלה. האם ראיתם קמפיין ציבורי הקורא לקיצור הפגרות של הכנסת?

אבל אפילו בשבועות המעטים שהכנסת כן מתכנסת היא עובדת שבועות קצרים. האם ידעתם שהכנסת למעשה אינה עובדת בימי ראשון וחמישי? ימי ראשון הכנסת דוממת בכדי לכבד את האזרחים הנוצרים של המדינה. ימי חמישי הכנסת ריקה (חוץ מאשר באירועים חריגים) שוב מטעמים היסטוריים- זקני הכנסת מספרים שחברי כנסת מהפריפריה התלוננו שהעבודה בימי חמישי מקשה עליהם להגיע בזמן להכנות לשבת. בימים בהם מכוניות התחממו בעלייה לירושלים והמסע בין ירושלים לטבריה לקח מספר שעות טובות הוחלט לסיים את שבוע העבודה של הכנסת ביום רביעי בערב, אלא אם כן יש נושאים הדורשים התייחסות מיוחדת מצד חברי הכנסת. ושוב, הנוהג השתרש והאינרציה ממשיכה לעבוד.

אם כן שבוע העבודה בכנסת אורך 3 ימים במשך 7 חודשים בשנה וזה בתנאי שאין בחירות. איך נראים שלושת הימים הללו?

לפני שאני נכנס לפירוט חשוב להדגיש שעבודת הכנסת נעשית במספר מישורים. יש את מליאת הכנסת שכולנו מכירים אך כמו כן יש את ועדות הכנסת והשדולות. בהכללה גסה אומר שעבודת הכנסת נעשית אך ורק בוועדות. זה המקום שבו עוברים על הצעות החוק סעיף סעיף ודנים בהם. יש עבודה מקצועית, יש ויכוחים פוליטיים, יש נציגי ציבור ולא פעם חוזרים שוב ושוב לאותו נושא עד שמגיעים להסכמה. את מליאת הכנסת אפשר לדמות לכיכר העיר בה חברי הכנסת צועקים זה על זה ומקווים להגיע לחדשות הערב. זה המקום בו אמורים להתקיים הדיונים אך למעשה מהווה זירת התגוששות שבה כל התוצאות ידועות מראש. לבסוף קיימות השדולות שהן מעין הצהרת כוונות של חברי הכנסת ולרוב אין להם שום משמעות אופרטיבית.

אז איך נראה שבוע עבודה בכנסת?

יום שני מתחיל עם מספר שעות עבודה בוועדות עד שמסיימים את העבודה ב-16:00. או אז עוברים לדובדן שבקצפת- הצעות אי אמון בממשלה. האם ידעתם שבכל יום שני מוגשות בממוצע 4-5 הצעות אי אמון שונות עליהן נדרשת הממשלה להשיב? בימים אלו המליאה מתכנסת במשך שעות ארוכות מאוד בהם כל חבר כנסת מדבר (או שמה נאמר מקשקש?) במשך 10 דקות על כל נושא שעולה ברוחו ומאשים את הממשלה הנוכחית בכל בעיה שיש בעולם. אחר כך נציג הממשלה עולה להגיב ומאשים את האופוזיציה הנוכחית בכל הבעיות הקיימות במדינה וחוזר חלילה נושא לאחר נושא. באמצע יש קריאות ביניים,  צעקות ועוד אירועים שלפעמים מגיעים לחדשות אך לעולם לא ישנו דבר במדינה הזאת ובטח לא ישפרו את איכות חיינו. מתישהו בין 11 בלילה ל-4 לפנות בוקר הסאגה השבועית תסתיים בתוצאה הידועה מראש- הממשלה זכתה באמון הכנסת. באופן פרדוקסלי דווקא כאשר הממשלה נופלת הדיון הוא קצר יחסית, וכמובן שגם פה התוצאה ידועה מראש.

אז הגענו ליום שלישי כאשר בדיוני הבוקר בוועדות הח"כים אינם מתייצבים (עדיין ישנים אחרי ש"עבדו" עד 4 בבוקר) או שמגיעים לא מפוקסים. יש כמה שעות של עבודה שמסתיימות עם פתיחת המליאה, שוב ב-16:00. ביום זה שוב חברי הכנסת נותנים נאומים (הפעם רק דקה), מציינים ימים מיוחדים (לדוגמא יום השמירה על הסביבה) ומגישים שאילתות להבכת הממשלה. בין לבין מעבירים חקיקה ממשלתית בהסכמה שהיא הדבר המעשי היחיד שמליאת הכנסת עושה.

ביום רביעי נציגינו החרוצים מצליחים להכניס עוד שעתיים של עבודה בוועדות עד השעה 11:00 בבוקר. אז הם עוברים שוב למליאת הכנסת כדי להציג את הצעות החוק הפרטיות שלהם. בישראל מוגשות בכל כנסת אלפי הצעות חקיקה פרטית. כמעט אף אחת מהן אינה עוברת. למעשה בישראל מוגשות יותר הצעות חוק פרטיות מאשר בכל שאר מדינות המערב ביחד. צריך לקחת בחשבון שכנסת בישראל מכהנת בממוצע רק שנתיים וחצי בעוד הפרלמנט במדינות המערב מכהן 4-5 שנים.

יום רביעי בערב הגיע וחברי הכנסת כבר עם הלשון בחוץ. את יום חמישי הם כנראה יקדישו לפגישות פוליטיות ולמחשבה כיצד בשבוע הבא יצליחו לקבל יותר תשומת לב ציבורית.

בזמן שהם עובדים קשה הם לא מצליחים להשפיע כמעט בכלל על חיינו במדינה. החלומות הגדולים והאידיאולוגיה מתכנסים בסוף לרצף של הצעות חוק, הצעות דחופות לסדר היום, שאילתות וקריאות ביניים שאף אחד לא יזכור. שנתיים וחצי אח"כ הם יבקשו את אמוננו בבחירות ויסבירו שאם רק היו להם יותר מנדטים כל הדברים במדינה הזאת היו נראים הרבה יותר טוב. לאחר שהם יכנסו לכנסת (או שלא) מירוץ העכברים ימשיך בדיוק מהנקודה בה הפסיק. השמות אולי יתחלפו אך למתבונן מהצד הכל יראה בדיוק אותו דבר….

בפוסטים הבאים בסדרה זאת אתמקד בחוסר היעילות של עבודת הכנסת, באבחנה על חלוקת המשאבים של הכנסת בין תפקידיה השונים (ייצוג העם, חקיקה, פיקוח על עבודת הממשלה וזירה לדיונים והחלפת דעות), בשאלות כיצד ניתן לשפר את תפקוד הכנסת ומה אנחנו כאזרחים יכולים לדרוש מנציגינו. כמובן שאתייחס במיוחד לשאלת מקומו של משרד האוצר בחולשת הכנסת ולשאלה מיליון הדולר- האם ניתן לבטל את חוק ההסדרים. לבסוף אנסה לסכם ולצייר את חזון הכנסת כפי שאני רואה אותו. ועל הדרך אני אשאל מדוע אף נבחר ציבור, ובראשם יו"ר הכנסת, אינו מתווה לכנסת חזון ותוכנית עבודה מסודרת.

על חוסר היעילות של מערכת הבריאות

לפני מספר ימים פורסמה באמצעי התקשורת ידיעה שהכריזה כי שיתוף פעולה בין בית חולים רמב"ם וחברת אינטל הוביל להתייעלות דרמטית ולחיסכון כספי ניכר בבית החולים. הידיעה לא הכתה גלים, לא הובילה לדיון ציבורי ובאופן כללי עברה מתחת לרדאר של הציבור והמערכת הפוליטית (כי ביננו מה זה בריאות הציבור לעומת נניח גלידת הפיסטוק של ראש הממשלה?). למרות שהתוצאות של שיתוף הפעולה הזה לא ישנו באופן דרמטי את איכות חיינו במדינה הייתי רוצה להתעכב על הפרוייקט כי הוא ממצה בתוכו, בזעיר אנפין, הרבה מהחוליים של המערכת הציבורית. אני גם חושב שסיפור נקודתי כזה מאפשר לדיון הציבורי לעבור את שלב הסיסמאות ולהתמקד בתוצאות שהיינו רוצים להשיג מהמערכות הציבוריות.

לצערי לא מצאתי את הדו"ח עצמו, הודעה לעיתונות או מצגת ולכן נאלצתי להסתמך על הכתבה הזאת. בהזדמנות זאת שווה לדעתי להדגיש את החשיבות בפרסום המידע ישירות לציבור כדי שלא נצטרך להסתמך על אופן ההצגה שהעיתונאים בוחרים. אני מאמין שעיתונאות מקצועית צריכה להפנות בתחתית הכתבה למידע המקורי.
נתחיל מהעובדות (כפי שהן מובאות בכתבה)- פיילוט נערך במשך שנתיים בבית החולים רמב"ם בשיתוף עם חברת אינטל. בפיילוט לא נוספו תקציבים, עובדים או תשומות אחרות לבית החולים. אם זאת הושגו תוצאות משמעותיות- העובדים הצליחו לייעל את הליך העבודה, להפחית את מספר הבדיקות המיותרות, לזרז את הפניית החולים למחלקות המקצועיות, לזרז את תוצאות בדיקות הדם ועוד.

לפני הלקחים הרחבים שניתן ללמוד מפיילוט זה אני רוצה לומר כל הכבוד לבית החולים (ולחברת אינטל) ולהביע את תקוותי שתהליך ההתייעלות יימשך בבית החולים רמב"ם ובבתי חולים נוספים.

כעת מה ניתן ללמוד מהסיפור הזה?

אני רוצה להתחיל ממסקנה שאני מסיק על העיתונות בכלל והכתבת בפרט (קל להבין שיש לי ביקורת עצומה על העיתונות הכלכלית בישראל). הכתבת מציינת שהפיילוט "מראה שגם במערכת שסובלת מתת־תקצוב ניתן להגיע להתייעלות". המשפט הזה מאוד הפריע לי. דבר ראשון כי הכתבת לא הביאה שום נתון או הוכחה שהמערכת אכן סובלת מתת תקצוב אלא הפריחה סיסמא לאוויר כאילו הייתה פוליטיקאית. סיבה שניה היא מפני שהפיילוט הצליח ללא תקציבים לייעל את עבודת בית החולים, עובדה המצביעה דווקא על עודף תקצוב של המערכת (שעבדה כל השנים בצורה לא יעילה) ולא על תת תקצוב. לבסוף נראה שהכתבת שכחה שאחד מתפקידיה העיקריים הוא לשאול שאלות קשות, למשל- למה הצעדים לא ננקטו עד עכשיו? כמה כספים התבזבזו על חוסר היעילות? האם בית החולים מתכוון לעשות תהליכים דומים בשאר המחלקות? ועוד כהנה וכהנה.

הפיילוט גם עוזר לי להסיק מספר מסקנות לגבי מערכת הבריאות, או יותר נכון לומר שהוא מאשש את התחושות שהיו לי לפני קריאת הכתבה. למזלי הרב ברמה האישית לא נדרשתי עד היום לבלות זמן רב בבתי חולים (טפו טפו טפו). אני גם רוצה לציין לטובה את המסירות של הצוות הרפואי שנתקלתי בה בכל ביקור במערכת הבריאות. יחד עם זאת מאוד ברור שמערכת הבריאות לא מתנהלת בצורה יעילה. הרבה פעמים חולים נשלחים לבדיקות מיותרות, חולים עוברים את אותה הבדיקה מספר פעמים (לדוגמא צילום רנטגן גם במיון וגם במחלקה), מקבלים מרשמים לתרופות מיותרות ועוד.

גם לגבי משרד האוצר אפשר להסיק מספר מסקנות מתוצאות הפיילוט. משרד האוצר הוא האחראי על הקופה הציבורית והוא הראשון לדרוש התייעלות וחיסכון כספי בכל רחבי השירות הציבורי. נשאלת השאלה כיצד בית החולים הצליח להגיע לתוצאות כאלו דרמטיות ללא שום תקציב נוסף או השקעה בציוד טוב יותר. אני מעריך שיש לפחות שתי סיבות מרכזיות שנובעות מהתנהלות של משרד האוצר שאפשר לשפר. הסיבה הראשונה היא שהמשרד לא נותן למערכות הציבוריות תמריץ מספק להתייעלות מפני שלרוב כל התייעלות מובילה לקיצוץ התקציבים של אותה המערכת. בשנים האחרונות אגף תקציבים עושה הסכמים עם גופים ציבוריים שמאפשרים לגוף המתייעל לשמור חלק מהחיסכון אצלו וכך נוצר תמריץ לאותו גוף לחפש מקומות להתייעלות (במקרה זה בית החולים). הסכמים אלו מכונים "תקציב אוטונומי" והם מהווים פתרון טוב שצריך לעשות בו יותר שימוש. הבעיה השנייה בהתנהלות משרד האוצר היא תופעה שאני מכנה "ייבוש ביצות". כשהאוצר מזהה חוסר יעילות שהוא אינו מסוגל לתקן הוא הרבה פעמים מנסה לכפות על המערכת התייעלות על ידי ייבוש תקציבי. בעוד שיש היגיון ברור מאחורי הצעד הזה הוא מוביל לא פעם לתוצאות לא רצויות ואף קטלניות. התנפחות החוב של חברת החשמל היא דוגמא אחת, איכות שירותי הכבאות והשריפה בכרמל הייתה דוגמא אף יותר קיצונית. אגף תקציבים צריך לשקול עד כמה סביר שייבוש תקציבי יוביל להתייעלות ומה הנזק האפשרי מצעד זה. אם ניתן להסיק מסקנות רחבות מתוצאות הפיילוט הזה נראה כי ההתנהלות של משרד האוצר לא הצליחה להוביל את מערכת הבריאות לחפש מוקדי חוסר יעילות פנימיים. ציטוט מהכתבה :" נתנו לעובדים לנהל את הפרויקט בעצמם והם הבינו מהר מאוד שהם צריכים לסמוך על עצמם… לא להגיד שצריך יותר כספים ויותר תקנים, אלא לחשוב איך אנחנו במשאבים הקיימים יכולים לעשות יותר טוב" (הדגשה לא במקור)

כפי שכתבתי בפתיחה אני מאמין שהפיילוט הספציפי הזה מעניין מפני שהוא מציג בעיות שמאוד אופיניות למערכת הציבורית. בעיות ניהול נפוצות מאוד במערכת הציבורית משלל סיבות. אחת הסיבות, הקלות יחסית לפתרון, היא העובדה שמערכות שלמות בנויות כמערכות סגורות אשר לא מוכנות לקבל ביקורת מבחוץ. הדוגמא הטובה ביותר היא כמובן מערכת הביטחון שכל הצעת יעול מתקבלת אצלה בתשובה האוטומטית שהדובר "אינו מכיר את שלל האיומים בפניהם המערכת עומדת". אבל מערכת הביטחון אינה היחידה. מאז קום המדינה כל מנכ"לי משרד הבריאות היו רופאים וההסתדרות הרפואית בישראל דורשת שהמצב ישמר כך. התשובה המיידית של כל מערכת לביקורת היא דרישה של יותר תקציבים וכוח אדם. מניסיוני חלק גדול מהבעיות אפשר לפתור בלי תוספת משאבים ובמקומות שבהם מוצגים פתרונות כאלו העובדים תמיד מאוד גאים בתוצאות שהם השיגו. הפיילוט הספציפי הזה מוכיח שידע שנצבר בחברת היי-טק יכול לשמש להתייעלות של בית חולים אפילו שמדובר בשני עולמות תוכן שונים לחלוטין. באותה מידה גם מערכות ציבוריות אחרות (צבא, משטרה, בתי ספר, משרד הפנים וכו') יכולים להתייעל משמעותית אם הם יפתחו לרעיונות חדשים וילמדו מנסיון של גופים אחרים. המחשבה שאתה כמנהל מתמודד עם משהו יוצא דופן וכל שאר המנהלים לא מבינים אותך ולא יכולים לייעץ לך מזכירה לי בעיקר את גיל ההתבגרות. הגיע הזמן לשים את התפיסה הזאת מאחורינו.
המערכת צריכה להבין שניהול הוא מקצוע לכל דבר. העובדה שמישהו הוא לוחם טוב לא הופכת אותו בהכרח לרמטכ"ל טוב, כמו העובדה שמישהו הוא רופא טוב לא אומרת שהוא יודע לנהל בית חולים. אין כמובן מניעה שרופא טוב יהיה גם מנהל טוב וינהל בית חולים או יהיה מנכ"ל משרד הבריאות. אבל אסור להגביל את תפקידי הניהול אך ורק לאנשי הגילדה המקצועית.

באופן כללי יותר חשוב לומר שנדרש פה שינוי תפיסתי של כלל המערכת והציבור. כאשר מודדים את השירותים הציבוריים בארץ ודנים בהם, המערכת הפוליטית, התקשורת והציבור עסוקים יותר מדי בהוצאות על המערכות הציבוריות ובשאלות ערכיות כמו הפרטה והלאמה. אין כמעט עיסוק בתוצאות שמערכות אלו משיגות ובדרך לשפר תוצאות אלו כאשר זה למעשה האספקט החשוב. אם ניקח את מערכת הבריאות לדוגמא אז אין לנו עניין בעוד הוצאה תקציבית על בריאות לכשעצמה, אלא יש לנו עניין בהשגה של יותר "בריאות" לאזרחים. וזה כפי שניתן לראות מהדוגמא, לא בהכרח קשור בתוספת תקציבים.

צריך לשנות את השיח מהשוואה של הוצאות (דוגמא1, דוגמא2 ) להשוואה של תוצאות. יש היום כלים למדידת תוצאות של מערכות ציבוריות. לדוגמא את מערכת הבריאות ניתן למדוד על פי תוחלת החיים, מספר ימי מחלה בשנה, זמן המתנה לרופא מומחה ועוד. את מערכת החינוך ניתן למדוד לפי תוצאות במבחנים בינלאומים, את המשטרה ניתן למדוד לפי מספר פשעים ביחס למספר האזרחים וכו'.

בשורה התחתונה אני מקווה שנראה יותר פיילוטים כאלו, גם במערכת הבריאות וגם במערכות ציבוריות אחרות. השירותים הציבוריים יכולים להשתפר דרמטית גם ללא תוספת תקציב או כוח אדם. אני מקווה שהממשלה החדשה תשים יותר דגש על השגת תוצאות ופחות על מתן תקציבים.

תזכרו- זה תלוי בעיקר בנו ובדברים שאנחנו דורשים מהפוליטיקאים שלנו.