על עבודת הכנסת- חלק ג'- תכניות עבודה וחוק ההסדרים

בפוסטים הקודמים תיארתי כיצד נראית העבודה היום יומית בכנסת וכיצד חברי הכנסת משקיעים זמן עודף בהצעות חוק פרטיות אך אינם עוסקים כלל בפיקוח על עבודת הממשלה.

בפוסט זה אני רוצה לעסוק בתוכניות העבודה והיעדים השנתיים של הכנסת ובהקשרם לתקציב המדינה וכמובן לחוק ההסדרים.

נתחיל מהשורה התחתונה- לכנסת אין שום תוכנית עבודה ואין יעדים. אפשר לומר יותר מכך. הכנסת למעשה אינה מנוהלת כלל והיא בסה"כ אכסנייה המאפשרת לחברי הכנסת לפעול בתוכה. לכן הכנסת כמוסד אינה מודדת את עצמה ואינה יכולה להשתנות ולהשתפר. אמירה זאת נכונה לגבי הכנסת בכללותה אך גם לכל אחת מוועדות הכנסת שבהן, כמו שכבר הסברתי, מתבצעת דה פאקטו עבודת החקיקה.

אתן לכם דוגמא- התעלמו רגע מעמדתכם הפוליטית לגבי תוצאות הבחירות ואמרו לי האם הכנסת הנוכחית טובה יותר או פחות מקודמתה? האם יש לכם דעה לגבי תפקודו של יולי אדלשטיין כיו"ר הכנסת, ביחס ליו"ר הקודם רובי ריבלין? האם לדעתכם אלי אלאלוף יו"ר ועדת עבודה ורווחה טוב יותר או פחות מהיו"ר הקודם חיים כ"ץ?

לי אישית אין תשובה על כל השאלות הללו מעבר לתחושת בטן. אני בטוח שגם אם תשאלו את הפרשנים הפוליטיים הם יתקשו לתת תשובה מבוססת או להפנות אתכם לנתונים שיחזקו את טענותיהם.

לגבי הממשלה דווקא מתקיים דיון ציבורי בנושא (גם אם אינו מקצועי במיוחד). לקראת כל מערכת בחירות התקשורת עושה סיכום קדנציה של כל שרי הממשלה, מחלקת ציונים וקובעת מי הפתיע ומי אכזב. אך כאשר יושבי ראש הוועדות בכנסת יכולים לחסום כל הצעת חקיקה של הממשלה, ברור שנדרשים שניים לטנגו. רמת החינוך אינה תלויה רק בשר החינוך אלא גם ביו"ר ועדת החינוך. בצורה דומה הגרעון תלוי בשר האוצר וגם ביו"ר ועדת הכספים, יוקר המחייה תלוי בשר הכלכלה אך גם ביו"ר ועדת הכלכלה וזכויות האזרח תלויות בשר המשפטים אך גם ביו"ר ועדת חוקה. כמובן שישנם הרבה שחקנים נוספים (למשל משרד האוצר והמשפטים שמשפיעים על כל התחומים) ויחסי גומלין בין השחקנים השונים גם בממשלה וגם בכנסת. אבל הנקודה החשובה להבין היא שיושבי ראש הוועדות הם גורמים שחשיבותם מקבילה לשרים. אך הם אינם נתפסים כאחראיים ולכן מהם לא נדרשות תוצאות ולא מופעל עליהם לחץ ציבורי.

בעוד שרי הממשלה עובדים עם תוכניות עבודה (לפחות בתיאוריה) יו"ר ועדות הכנסת השונות אינם מציגים תכנית עבודה או לוחות זמנים שנתיים. למעשה מה שקובע את סדר העבודה של הוועדות הוא כמות הלחץ שהח"כים והתקשורת מפעילים על יו"ר הוועדה להעלות נושאים לדיון. קשה לתפוס זאת אך כך עובדת השיטה. אם למשל שרת המשפטים מחליטה שלא מעניין אותה לקדם הצעת חוק של משרדה היא פשוט תעלם איפשהו במסדרונות הכנסת. אף אחד אפילו לא ישים לב, אף אחד לא ידרוש הסברים. רק אם שרת המשפטים תדחוף את הצעת החוק מבוקר ועד ערב יש לה סיכוי לסיים את מסלול המכשולים של הכנסת ולהפוך לחוק. ליו"ר הכנסת אין תשתית של שליטה ובקרה על המתרחש בכנסת, הוא לא יודע כמה הצעות חוק ממתינות על שולחן הכנסת והוא לא יודע מה הסטטוס שלהן. הדבר היחיד שמאפשר לכנסת לקדם יוזמות היא העובדה שהח"כים כל הזמן דוחפים את ההצעות שלהם קדימה. זאת הבירוקרטיה בהתגלמותה- אין סדר עדיפויות, אין חלוקת משאבים, אין ניהול. לכן מרבית הוועדות מפרסמות לוחות זמנים רק לחודש העבודה הקרוב. ועדת הכספים בכלל מגזימה- היא קובעת סדר יום שבוע מראש בלבד.

להרבה גורמים הסיטואציה הקיימת נוחה. אם שר מסוים לא באמת רוצה לקדם נושא הוא יכול לספר לעם בגאווה שהוא הגיש תיקון חקיקה בנושא חשוב זה. הוא "שוכח" לספר שהוא לא עושה שום מאמץ להעלות את תיקון החקיקה לדיון בכנסת. גם כל המנגנון של הכנסת נהנה מהמצב מכיוון שהוא נהייה חשוב לח"כים, ללוביסטים ולפקידי הממשלה- מי שלא יודע לעבוד עם המנגנון, הצעות החוק שלו יתקעו. הנהנית האחרונה היא התקשורת שהמצב הקיים מגביר פי כמה את יכולתה להפעיל לחץ ולקדם נושאים שיקרים לליבה,. כל כלי תקשורת לפי האינטרסים שלו כמובן.

באין אג'נדה או תוכנית מסודרת פועלת הכנסת בעיקר בשיטת השלוף- אם היום בבוקר נסגר מפעל בדרום חברי הכנסת יקיימו דיון על מצב התעסוקה בפריפריה. אם התפרסם שלא נמצא מוסד חינוכי לילדים ממוצע אתיופי חברי הכנסת יקיימו דיון על אפלייה במערכת החינוך ועל מצבה של קהילת עולי אתיופיה בארץ. הדיונים הם אופורטוניסטיים, אינם מובילים לעשייה ממשלתית או לשינוי המצב ולכן גם חוזרים על עצמם כל כמה שנים.

עד כאן סיכום של התהליכים שהכנסת עוברת. מדי פעם עוברות הצעות חוק, כמה נושאים זוכים לדיון ציבורי הולם, מתרחשים מספר רגעים משעשעים והרבה רגעי מבוכה לדמוקרטיה הישראלית.

אבל אחת לשנה (או לשנתיים, או למערכת בחירות- תלוי במצב בפוליטי) כל תהליך טחינת המים הזה מתכנס לפסטיבל חוק ההסדרים, שידועה בתור ההצגה הכי טובה בעיר.

בתקופה זאת הפקידות הממשלתית מזכירה לחברי הכנסת שאמנם נחמד לדבר ולהעלות הצעות אבל יש פה גם מדינה לנהל ומספר החלטות חייבות להתקבל. מכיוון שחברי הכנסת לא יודעים לקבל החלטות אם אין עליהם שוט הומצאו שני מנגנונים חשובים- הראשון הוא משמעת קואליציונית והשני הוא חוק ההסדרים. שניהם מאפשרים מצד אחד לממשלה לנהל את המדינה ומצד שני לח"כים להסביר שהם לא רצו לתמוך בהצעת החוק הזאת והזאת אבל אז הממשלה הייתה נופלת. על הדרך מנגנונים אלו מספקים אויב משותף לכל הח"כים בדמות חוק ההסדרים ונערי האוצר הרשעים.

האמת שאפשר לוותר על חוק ההסדרים די בקלות, והפקידות במשרד האוצר הציעה לשר האוצר אפשרות כזאת פעמים רבות. אני יודע גם שהצעה כזאת הועברה לכנסת לפחות פעם אחת אבל היא סירבה. ההצעה פשוטה מאוד- חוק ההסדרים יבוטל אבל הכנסת תתחייב שעד תאריך שהוא שבוע לפני העברת התקציב היא תצביע על כל הסעיפים המופיעים בו. בצורה כזאת הכנסת תוכל להתנגד לסעיפים מסוימים בחוק ההסדרים מבלי להפיל את הממשלה ולממשלה יהיה זמן להציע תוכנית חלופית (ככל הנראה העלאת מיסים או קיצוץ רוחבי) שתאפשר לה לנהל את המדינה בשנה הקרובה.

ההצעה נדרשת מפני שהכנסת נוטה למסמס נושאים שלא נוח לה לדון בהם. אבל בסופו של דבר החלטות חייבות להתקבל ותיקוני חקיקה, העלאות מיסים, קיצוציים תקציביים ועוד החלטות לא פופלריות הן חלק עיקרי מסמכות ואחריות הריבון. חברי הכנסת מעוניינים תמיד לצאת טוב ולכן הם צריכים מישהו שיגלם את תפקיד הרשע בעוד הם מגוננים על העם ומגיעים ל"הישגים" מול אותו רשע. כדי להשביע את רצונם של חברי הכנסת להישגים הומצאה שיטת העז המפורסמת.  השיטה מאוד פשוטה- הממשלה רוצה להעביר רפורמה, אבל הכנסת לא יכולה להצטייר כ"חותמת גומי". לכן הממשלה תכניס לרפורמה סעיפים מיותרים או שהיא תקצין את השינוי הנדרש. או אז מקורבים ילחשו על אוזני הח"כים על אילו סעיפים השר מוכן להתפשר. הח"כים יצאו בהצהרות לתקשורת: "לא ניתן לסעיף הזה לעבור" ואכן כך קורה. הסעיף מבוטל, הרפורמה עוברת כפי שהממשלה רצתה (פחות או יותר) והח"כ הופך להיות הגיבור התורן.

יצא לי להתבונן מקרוב במשחק הזה. אם זה לא היה עצוב זה היה משעשע ביותר. ראיתי ח"כים מהקואליציה ומהאופוזיציה שהתלוננו כשהשר קיצץ את חוק ההסדרים. חלקם פחדו שלא ישארו להם מספיק סעיפים להילחם עליהם.

מסרים בהולים הועבר ללשכת השר שישאיר עיזים בתקציב ובהצעות חוק שהגשנו לכנסת. עד כדי כך הכנסת מזלזלת בעצמה.

הסיכום הזה היה נוח למשרד האוצר כי הוא הבטיח לאוצר שליטה במסגרות הפיסקאליות. מאז המחאה החברתית ההסדר הזה לא כל כך עובד ולדעתי הוא מהווה את האיום האסטרטגי העיקרי על משרד האוצר. הוא גם מונע מהאוצר להעביר רפורמות מוצדקות רבות כי הציבור אוטומטית מתייחס בחשדנות לדברים שהאוצר מציג. אין ספק שהגיע הזמן להחליף דיסקט, המערכת הציבורית שלנו צריכה להתבגר ולפחות באוצר מרבית האנשים מבינים זאת.

גם חברי הכנסת מראים סימנים שהם מבינים שהמערכת לא עובדת ורוחות של שינוי עוברות במסדרונות הכנסת. בינתיים אלו רק רעיונות אך לא מן הנמנע שבקרוב הם יהפכו למעשים.

האם אנחנו יכולים לבטל את חוק ההסדרים? האם ניתן להתחיל לעבוד בצורה מקצועית ובשיתוף פעולה בין הממשלה לכנסת? אני מאמין שכן. מזמין את כולם להפנות את השאלה הזאת לשר האוצר, ראש הממשלה ויו"ר הכנסת. אני מאוד מקווה שהם יביאו את השינוי הדרוש עוד בימינו.

הצבעה על חוק ההסדרים

Facebooktwittergoogle_plusredditpinterestlinkedinmail

6 thoughts on “על עבודת הכנסת- חלק ג'- תכניות עבודה וחוק ההסדרים

  1. זה נראה שאתה מפספס פה משהו. הביקורת היא מצד אחד על הכנסת, אבל אז אתה מציין שמי שיכול ובפועל ממסמס קידום חוקים זו הממשלה (שאומנם עיקר החוקים שמתקבלים הם ביוזמה שלה, אבל בועדות יש הרבה דיונים בהצעות חוק פרטיות).
    שים בצד את עניין תוכנית העבודה שהוא לא פשוט לביצוע, לכנסת קשה לדעת מתי הממשלה תבוא עם רפורמה ברשות השידור ותדרוש "משאבי" ועדה ניכרים. הבעיה היא בפיקוח השוטף על הרשות המבצעת שאותו כן ניתן לתכנן מראש אבל לגביו היכולת (והרצון) של הכנסת הם לא גבוהים. אפילו הקרקס שנקרא הדיווח החצי-שנתי של המפקח(ת) על הבנקים על העמלות במקום להיות ארוע שבו בוחנים באמת מה עשה המפקח בחצי השנה האחרונה, משמש סתם כפסטיבל תקשורתי על חזירות הבנקים.

    1. אני מסכים לגמרי שהתפקיד של הכנסת בה' הידיעה צריך להיות פיקוח על עבודת הממשלה.
      האמת שהכנסת כן יודעת מתי (בערך) יגיעו הרפורמות הגדולות. לפחות חודשיים מראש ולרוב אפילו חצי שנה מראש הכנסת יכולה לחזות זאת.
      הממשלה ממסמסת חקיקה פרטית כי היא ברובה ברמה נמוכה (בלי קשר לשאלה אם הרעיון עצמו טוב או לא, החקיקה הפרטית פשוט לא עושה עבודת מטה מספקת). החקיקה הפרטית שלרוב כן עוברת נעשית ב"תיאום עם משרדי הממשלה" או מוצמדת להצעת חוק ממשלתית ולכן בפועל מדובר ביוזמה ממשלתית.
      כתבתי על הנושאים האלה הרבה בשני הפוסטים הראשונים על הכנסת

  2. שיטה חדשה חייבת לתת תמריצים לחברי הכנסת לתת עבודה.
    אולי אם הייתה קצת יותר שקיפות מה בדיוק קורה, החכים היו נכונים לעשות עבודה ממש ולא רעש.
    הבלוג הזה הוא דוגמה מצוינת לאיך ניתן לפרסם בקלות מה עשו או לא עשו חברי הכנסת.

    1. תודה על המחמאה. לדעתי עד שעיתונים גדולים כמו ידיעות אחרונות או ישראל היום לא ישנו את דפוס הדיווח שלהם לא יהיה שינוי משמעותי

  3. הדברים שאתה כותב מעלים הרבה נקודות למחשבה, השאלה היא איך אפשר לייצר את השינוי הזה לדעתך? מחאה ציבורית כנגד הכנסת?
    כפי שאני רואה זאת יש בעיה במנגנון התמריצים של חברי הכנסת. הם פועלים על מנת להשיג כותרת ונמדדים במדדי "המשמר החברתי" לפי מדדים כמותיים ולא איכותיים.
    אולי צריך מנגנון שמודד את עבודת חבר הכנסת בצורה איכותנית ולא כמותית כמו היום.
    חוץ מזה, לא התעסקת בכלל במשמעת הקואליציונית ובועדת השרים לחקיקה שם מתקבלות ההחלטות החשובות בלי שקיפות לציבור כלל.

    1. היי אייל,
      אני רוצה כבר כמה זמן לכתוב על דברים שלדעתי ישפרו את עבודת הכנסת, מקווה להגיע לזה עוד בחופשת הפסח.
      אכן לא התעסקתי במשמעת קואלציונית ובוועדת שרים לחקיקה אך האמת היא שאני חושב שהן פחות חשובות מכפי שהציבור תופס אותן. אולי גם על זה אכתוב

Comments are closed.